I SA/Ke 169/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi W.K. Sp. z o. o. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę. Dyrektor Zarządu Z.w K. A. (dalej: dyrektor) decyzją z [...] r. nr [...] określił W. K. sp. z o.o. w K. (dalej: spółce), na podstawie decyzji Starosty K. znak: GP.6341.75.2014 z 22 grudnia 2014 r., opłatę stałą w wysokości 608,00 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., za odprowadzanie oczyszczonych wód popłucznych ze Stacji Uzdatniania Wody do zalewu "C.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że informacją roczną z 1 marca 2018 r., nr 118 ZZ, K., OS/2018, znak: KR.ZUO.1.470.118.2018.MF, dyrektor ustalił spółce na podstawie ww. decyzji Starosty K., opłatę stałą w wysokości 3.650 zł, za okres od 1 stycznia 2018. r. do 31 grudnia 2018 r., w tym 608 zł za odprowadzanie oczyszczonych wód popłucznych ze Stacji Uzdatniania Wody do zalewu "C.". Spółka na podstawie art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566, dalej: ustawa p.w. lub Prawo wodne) złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za odprowadzanie oczyszczonych wód popłucznych ze Stacji Uzdatniania Wody do zalewu "C." ujętej w punkcie 1 informacji rocznej. Dyrektor wyjaśnił, że opłata roczna w zakresie odprowadzania oczyszczonych wód popłucznych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 24 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00666667 m3/s. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o przepis art. 271 ust. 5 ustawy p.w. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (dalej: rozporządzenia). Organ powołał również przepis art. 552 ust. 2 ustawy p.w. Wyjaśnił, że do obliczenia wysokości opłaty stałej należy wziąć pod uwagę maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, czyli określić maksymalną presję na środowisko wodne, jaka może być konsekwencją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. W związku z tym, jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny zrzut ścieków występuje w kilku jednostkach, do ustalenia opłaty przyjmuje się największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s. W przedmiotowej sprawie do obliczenia opłaty stałej dokonano wyboru maksymalnego zrzutu godzinowego wynoszącego 24 m3/h. Opłata stała ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych, wymienionych w art. 268 ust. 1 ustawy p.w. Jest naliczana na podstawie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, a rzeczywista ilość odprowadzanych przez podmiot ścieków do wód lub do ziemi nie ma wpływu na jej wysokość. Za bezzasadne dyrektor uznał obawy spółki dotyczące nałożenia dodatkowych obciążeń finansowych i sankcji karnych wynikających z art. 283 ust. 1 w związku z art. 280 pkt 2 ustawy p.w. Wyjaśnił, że sankcje te dotyczą stwierdzonych przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska zgodnie z brzmieniem art. 284 ustawy p.w. przekroczeń warunków wprowadzania rzeczywistych ilości ścieków do wód lub do ziemi. Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Zarzuciła błędną interpretację zastosowanych przepisów prawa materialnego i przyjęcie jako podstawy do wyliczenia opłat wartość wynikającą z "Q max godz." przeliczonego na m3/s, co skutkuje naliczeniem rocznej opłaty stałej za odprowadzanie wód popłucznych w ilościach przekraczających ilości określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wykorzystane w decyzji określenia takie jak np.: "maksymalna presja na środowisko wodne", "gotowość środowiska wodnego", czy zapis, że "opłata stała ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych" nie mają odzwierciedlenia ani w rozdziale 2, tj. objaśnienia określeń ustawowych (art.16 ustawy p.w.), ani też w dalszej treści ustawy. Przyjęta przez organ interpretacja maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków, tj. zrzutu oczyszczonych wód popłucznych pozostaje w sprzeczności z wartościami dopuszczalnego dobowego i rocznego odprowadzania ścieków określonego w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzja Starosty K. z 22 grudnia 2014 r. udziela pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych wód popłucznych z SUW w Woli Kopcowej do zalewu C. w ilości: Qmax.h = 24 m3/h, Qśr.d = 24 m3/d, Qmax.roczne = 8.760 m3/rok, z terminem ważności do 22 grudnia 2024 r. Wartość rocznej opłaty stałej za odprowadzenie ścieków została ustalona przez organ przy założeniu odprowadzania wód popłucznych w ilości 24 m3/h przez 24 godziny w ciągu doby i 365 dni w roku. Wówczas wynikająca z wyliczeń roczna ilość zrzutu wód popłucznych wyniosłaby Qmax. roczne = 210.240 m3/rok, a dobowa Q.d = 576 m3/d. Ustalona w ten sposób roczna opłata stała jest wartością znacznie zawyżoną, a wynikająca z tych obliczeń wielkość zrzutu ponad 20-krotnie przekraczałaby wartości dopuszczalne w pozwoleniu wodnoprawnym. Wyliczona przez organ wielkość zrzutu przede wszystkim pozostawałaby w sprzeczności z dokumentacją projektową, wydajnością instalacji, instrukcją eksploatacji stacji uzdatniania i procesem technologicznym automatycznej pracy i płukania filtrów. Zgodnie z dokumentacją płukanie filtrów odbywa się automatycznie co 48 godzin, konieczna do płukania ilość wody dla jednego cyklu wynosi ok. 20 m3, natomiast pojemność użytkowa odstojników służących do klarowania popłuczyn max. 2x25,2 m3. Na podstawie dokumentacji, wielkość zrzutu ścieków określona w pozwoleniu została przyjęta dla codziennych płukań filtrów, przy uwzględnieniu pojemności technologicznej wynikającej z poboru wody, koniecznego czasu klarowania cieczy w pracujących naprzemiennie odstojnikach i ilości cykli płukań i zrzutu ścieków, natomiast wynikająca z naliczonej opłaty stałej wielkość zrzutu popłuczyn jest nierealna, niezgodna z dokumentacją techniczną i wiedzą technologiczną. Podobnie, zdaniem skarżącej, określoną w pozwoleniu wielkość zrzutu godzinowego należy odnosić wyłącznie do przepływów chwilowych, okresowych w tym przypadku trwających maksymalnie godzinę w ciągu doby, z częstotliwością wynikającą z automatycznej pracy instalacji. Za argumentacją skarżącej przemawia również fakt określenia w ustawie p.w. sankcji karnych w przypadku przekroczenia warunków wprowadzania ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a do takiego stanu prowadziłoby odprowadzanie wód popłucznych w ilości 0,00666667 m3/s określonych jako podstawa obliczenia opłaty stałej przez organ. Na skarżącą została nałożona opłata roczna za ilości, na które nie ma przyzwolenia w pozwoleniu wodnoprawnym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w literalnym brzmieniu przepisu art. 271 ust. 5 ustawy p.w., § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, które posługują się pojęciem maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zarządu Z. w K. A określił spółce opłatę stałą w wysokości 608,00 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., za odprowadzanie oczyszczonych wód popłucznych ze Stacji Uzdatniania Wody do zalewu "C.". Ustalając powyższą opłatę stałą organ odwołał się do decyzji Starosty K. znak: GP.6341.75.2014 z 22 grudnia 2014 r., udzielającej spółce pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie oczyszczonych wód popłucznych ze Stacji Uzdatniania Wody do zalewu "C." na okres 10 lat od dnia wydania decyzji tj. do 22 grudnia 2024r. w ilości: - maksymalnie godzinowo - 24,0 m3/h, - średnio dobowo – 24,0 m3/d, - maksymalnie rocznie – 8760 m3/rok. W niniejszej sprawie sporna jest prawidłowość wyliczenia opłaty stałej z powyższego tytułu. Organ przeliczył określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość wprowadzanych oczyszczonych wód popłucznych do zalewu wyrażoną tam w m3/h (w ilości 24 m3/h) na m3/s. W działaniu 24:3600 (liczba sekund w godzinie) dało to wynik 0,00666667 m3/s, który zastosował do obliczenia opłaty stałej. Zdaniem spółki, przeliczając wartości z pozwolenia wodnoprawnego należy uwzględnić maksymalną roczną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażoną w m3/s, wynoszącą po przeliczeniu 0,00027778 m3/s. W przeciwnym wypadku na spółkę zostanie nałożona opłata roczna za ilości, na które nie ma przyzwolenia w pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu. W pierwszej kolejności podniesienia wymaga, iż w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Zgodnie z art. 267 pkt 1 tej ustawy jednym z nich są opłaty za usługi wodne, w tym za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w.). Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy p.w., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. W myśl art. 271 ust. 5 tej ustawy wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 ust 1 rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W świetle powołanych przepisów Prawa wodnego, kształtujących nowy system finansowania gospodarki wodnej, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W niniejszej sprawie dotyczącej wysokości opłaty stałej za odprowadzanie oczyszczonych wód popłucznych ze Stacji Uzdatniania Wody do zalewu "C.", nie stanowią przedmiotu sporu zastosowane przez organ czynniki iloczynu: jednostkowa stawka opłaty w wysokości 250 zł na dobę za 1 m3/s przyjęta z § 10 ust. 1 rozporządzenia ani liczba 365, czyli czas (rok) wyrażony w dniach. Oś sporu stanowi natomiast trzeci czynnik. Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia spornej kwestii decydujące znaczenie ma literalna wykładnia cytowanego wyżej art. 271 ust 5 ustawy p.w. W przekonaniu Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że stosując ten przepis organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną (największą) ilość ścieków wprowadzanych do wód, po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym, oraz po trzecie, że organ winien ją wyrazić w m3/s. Wobec tego przyjęcie do obliczenia iloczynu, określonej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej ilości wprowadzanych oczyszczonych wód popłucznych było w pełni uzasadnione. Wartość ta uwzględnia bowiem największą ilość oczyszczonych wód popłucznych jaka jest możliwa do wprowadzenia do zalewu na podstawie pozwolenia. Pozwolenie w przedmiotowej sprawie zawierało dwie wartości maksymalne – godzinową i roczną. Prawidłowo organ przyjął do ustalenia wysokości opłaty stałej wielkość określoną w m3/h (zasadnie dla czynionych wyliczeń wyrażoną w m3/s), bowiem wartość ta uwzględniała największą ilość oczyszczonych wód popłucznych jaką można wprowadzić do zalewu na podstawie pozwolenia. Należy przy tym podkreślić, że stosując treść art. 271 ust. 5 ustawy p.w., organ ma obowiązek przeliczyć wszystkie maksymalne wartości określone w pozwoleniu w różnych jednostkach czasowych i wybrać do opłaty tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Należy jeszcze dodać, że do takich samych wniosków interpretacyjnych skłania treść § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, który stanowi, że określa ono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Zarzuty skargi oparte są też na argumentach, że ustalona przez organ roczna opłata stała jest znacząco zawyżona, a wynikająca z tych obliczeń wielkość zrzutu ponad 20-krotnie przekraczałaby wartości dopuszczalne w pozwoleniu wodnoprawnym. Odnosząc się do tego należy wyjaśnić, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Nie jest związana z rzeczywistą ilością ścieków wprowadzonych do wód. Taki charakter ma tylko opłata zmienna, co wynika m.in. z treści art. 270 ust. 8 i art. 272 ust. 6 ustawy p.w. Pierwszy z nich stanowi, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie natomiast z treścią drugiego wymienionego przepisu, wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. W związku z powyższym, Sąd w pełni podziela stanowisko dyrektora, który scharakteryzował opłatę stałą jako abonament za korzystanie z usług wodnych, jak i wyraził stanowisko, że jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Choć w istocie, jak zauważono w skardze, ustawa nie zawiera w swej treści takich określeń opłaty stałej, to cechy te jednoznacznie wynikają z analizy norm dotyczących opłat za usługi wodne. Dla ustalenia wysokości opłaty stałej bez znaczenia pozostają również okoliczności dotyczące dokumentacji projektowej, wydajności instalacji, procesów technologicznych. Zmierzają one bowiem do wykazania rzeczywistej ilości ścieków – co ma jedynie znaczenie przy określeniu wysokości opłaty zmiennej. W niniejszej sprawie istotna jest natomiast treść pozwolenia wodnoprawnego i stwierdzona tam największa ilość oczyszczonych wód popłucznych wprowadzanych do wód wyrażona w m3/s. W decyzji Starosty K. z 22 grudnia 2014 r. maksymalną ilość wprowadzanych oczyszczonych wód popłucznych do zalewu wyrażono w m3/h i dlatego organ prawidłowo przeliczył ją na wielkość określoną w m3/s. Zdaniem Sądu, nie istnieje związek pomiędzy wyrażoną przez organ maksymalną ilością ścieków wprowadzanych do wód obliczoną na potrzeby ustalenia opłaty stałej a treścią powołanych w skardze przepisów: art. 283, art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy p.w. Pierwszy z nich dotyczy opłaty podwyższonej, którą zgodnie z art. 280 pkt 2 lit. b ustawy p.w. ponosi się m.in. za wprowadzenie ścieków wodnych do wód z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto z treści art. 281 i art. 282 ustawy p.w. wynika, że wysokość tej opłaty wiąże się z wielokrotnością opłaty zmiennej. Z kolei przepisy art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy p.w. również odnoszą się do zmiany warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wobec powyższego, zarzutów skargi w tym zakresie nie można uznać za zasadne. Podsumowując zarzuty skargi należy podnieść, że nie uwzględniają one literalnej wykładni przepisu art. 271 ust. 5 ustawy p.w., który prawidłowo zinterpretował i zastosował dyrektor. To powoduje, że skargę należało oddalić, o czym Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.