I SA/Ke 172/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) nr (...). Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Prezes KRUS, organ) decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem S.W. (data wpływu do organu - 27 grudnia 2018r.) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż przyczyną podjęcia tego rodzaju decyzji był brak na koncie ubezpieczeniowym wnioskodawcy należności do zapłaty. Odnosząc się natomiast do argumentu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że na nieruchomości objętej Księgą Wieczystą [...] została ustanowiona hipoteka na kwotę 11.997,30 zł na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, organ wskazał, że przesłanki warunkujące umorzenie wynikające z art. 41a ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników winny być przyrównane do konkretnej wysokości zadłużenia, a postępowanie musi dotyczyć należności istniejących, a nie przedawnionych. Umorzenie wnioskowanych przez stronę należności nie jest możliwe, gdyż na koncie ubezpieczeniowym zadłużenie nie występuje, zostało odpisane z powodu przedawnienia. Oznacza to, że wnioskodawca stał się dłużnikiem rzeczowym, a KRUS, jako wierzyciel może żądać zaspokojenia zaległości z konkretnego przedmiotu należącego do majątku dłużnika, czyli w przypadku strony z gruntów zabezpieczonych hipoteką. Organ przypomniał, że Placówka Terenowa KRUS 30 kwietnia 2014r. złożyła w Sądzie Rejonowym w B. wniosek o wpis w księdze wieczystej. Zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres 2002.3 – 2012.1 zostały zabezpieczone hipoteką w księdze wieczystej [...], a więc nie ulegają one przedawnieniu i po ich odpisaniu nie obciążają konta ubezpieczeniowego, a wyłącznie nieruchomość, dlatego też mogą być egzekwowane wyłącznie z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Powyższe oznacza, iż wobec określonych we wniosku należności nie można zastosować ulg, umorzeń, egzekucji administracyjnej, mogą one być jedynie jednorazowo uregulowane przez wpłatę dłużnika. Na powyższą decyzję S. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zaskarżonej w całości decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 41 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez błędne uznanie, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające na rozpoznanie wniosku skarżącego o umorzenie należności, podczas gdy w rzeczywistości skarżący należycie wykazał, że spełnił on wszelkie przesłanki do rozpoznania wniosku o umorzenie zaległości z tytułu ubezpieczenia rolników; - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., a to poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy - w postaci braku uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie zaległości; - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 k.p.a., a to poprzez brak działania które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w postaci braku rozpoznania wniosku o umorzenie zaległości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie w całości zaległości na ubezpieczenie społeczne rolników z uwagi na pogorszenie się sytuacji materialnej wnioskodawcy, wskutek pożaru w gospodarstwie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sytuacja materialna skarżącego uległa znaczącemu pogorszeniu wskutek pożaru w gospodarstwie, który miał miejsce 3 czerwca 1998r. w miejscowości B., w wyniku którego padło 15.000 kurcząt. Powyższe oraz zły stan zdrowia w pełni uzasadniają istnienie przesłanki ważnego interesu ubezpieczonego S. W.. Sytuacja w jakiej znalazł się skarżący, powstała nie z jego winy, uniemożliwia mu spłatę zadłużenia bez uszczerbku dla utrzymania siebie i rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2018.1302), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przedmiotem postępowania jest ocena legalności decyzji Prezesa KRUS, utrzymującej w mocy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku S.W. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres 2002.3 – 2012.1. Kierując się powyżej powołanymi kryteriami kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 25 stycznia 2019r. naruszają prawo w stopniu powodującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Podstawę prawną wydanej przez Prezesa KRUS decyzji z [...] stanowiły przepisy art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia i wskazaną podstawę prawną, w pierwszej kolejności wypowiedzieć się należy na temat podstawowej przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, którą według art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość wiąże się z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał na bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym. Jak wynika z analizy akt sprawy oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przedmiotem postępowania organu była kwestia umorzenia zaległości składkowych na ubezpieczenie społeczne rolników za okres 2002.3 – 2012.1. w wysokości 11.997,30 zł, zabezpieczonych wpisem hipoteki na nieruchomości skarżącego. Niezbędna jest zatem w pierwszej kolejności ocena, czy prawidłowo organ przyjął, że nie istnieje przedmiot postępowania. Ustalenie tego faktu jest bowiem przesadzające dla kontroli zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, przez co naruszył art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń celowe jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracyjne do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ według zasady określonej w art. 8 k.p.a. winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wniosek o naruszeniu powyższych zasad, zdaniem Sądu wynika z wystąpienia oczywistej niespójności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a jego uzasadnieniem. Prezes KRUS wypowiadając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na temat istnienia długu skarżącego, zawarł sprzeczne wnioski co do istnienia przedmiotu postępowania. W pierwszej jego części odnosząc się do zaległości składkowych stwierdza, że wnioskowane zaległości zostały odpisane z konta S.W., z uwagi na upływ okresu ich przedawnienia. Istotnie gdyby nastąpiło przedawnienie zaległych należności składkowych to wówczas ziściłaby się przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co stanowiłoby podstawę do jego umorzenia na podstawie ww. przepisów k.p.a. Przy czym organ co do stwierdzenia dotyczącego upływu okresu przedawnienia nie przedstawił w ogóle uzasadnienia prawnego. W dalszej części uzasadnienia organ podaje natomiast, że zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres 2002.3 – 2012.1 zostały zabezpieczone hipoteką w księdze wieczystej [...], a więc nie ulegają one przedawnieniu i mogą być egzekwowane wyłącznie z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Wobec należności nie można zastosować ulg, umorzeń, egzekucji administracyjnej, mogą one być jedynie jednorazowo uregulowane przez wpłatę dłużnika. Z powyższego stwierdzenia należałoby wyprowadzić wniosek, że jednak dług faktycznie istnieje skoro strona może się od niego uwolnić, wpłacając określoną kwotę. Należy podkreślić, że wydane przez Prezesa KRUS rozstrzygnięcie musi wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego. Prezes KRUS mimo wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia co do istnienia przedmiotu sprawy (istnienia długu), umorzył postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości. Uwzględniając powyższe okoliczności wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i ich ocenę dokonaną przez Sąd, podstawowym obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - zgodnie z art. 7 k.p.a. - co do istnienia długu w postaci zaległości w kwocie 11.997,30 zł, zabezpieczonych wpisem hipoteki na nieruchomości skarżącego. Następnie ustalone fakty dotyczące zaległości składkowych organ podda analizie prawnej w kontekście ich przedawnienia mając na względzie, że dotyczą one okresu od 2002 roku do 2012 roku. Z uwagi na powyższe analizie powinny być poddane następujące przepisy. Zgodnie z art. 41 b u.u.s.r., w brzmieniu obowiązującym od 2 maja 2004 roku termin przedawnienia należności z tytułu składek, wynosił 10 lat, licząc od dnia wymagalności. Ustawa z dnia 2 kwietnia 2004 r. (Dz.U.2004.91.873), wprowadzająca do porządku prawnego art. 41b ust. 1, nie zawierała regulacji międzyczasowych w odniesieniu do zasad przedawnienia składek. Wcześniej natomiast, do dnia 1 maja 2004 r., zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.98.7.25 ze zm.), składki na poczet tego ubezpieczenia ulegały przedawnieniu według reguł określonych w ustawie Ordynacja podatkowa, a więc z upływem 5 lat, poczynając od końca roku kalendarzowego, w którym przypadał termin ich płatności. Z dniem 1 stycznia 2012 r. przepis art. 41b ust. 1 u.u.s.r. został zmieniony, przez określenie 5 letniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U.2011.232.1378) do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust 2 tej ustawy). Z kolei w przepisie art. 41b u.u.s.r. przewidziano zdarzenia, które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia, tj. jego zawieszenie (układ ratalny, podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek - art. 41 b ust. 3, 4, 5 ), przerwanie biegu terminu przedawnienia (ogłoszenie upadłości - ust. 6). W świetle art. 41b ust. 2 u.u.s.r. nie ulegały przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogły być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Sąd zwraca uwagę, że wykładnia art. 41b ust. 2 u.u.s.r. powinna zostać dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013r., sygn. akt SK 40/12 (Dz.U.2013.1313) zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., stanowił: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki". Obecnie (tj. po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw, (Dz.U. nr 169, poz. 1387, ze zm.), odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 wskazanej ustawy: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu". W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności odnosi się także do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej. Można więc w tej sytuacji mówić o oczywistej niezgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP także art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w zakresie, o którym mowa w omawianym orzeczeniu Trybunału. Oczywistość niezgodności ww. przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy zastosowania przez Sąd także przepisu art. 41b ust. 2 u.u.s.r. Przepis ten objęty jest bowiem takimi samymi zastrzeżeniami, co do jego konstytucyjności jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który brzmi analogicznie, jak obowiązujący do dnia 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. Mając zatem na uwadze stanowisko przedstawione w cyt. powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności biegnie na zasadach ogólnych. Zatem przepis art. 41b ust. 2 u.u.s.r. nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że nie uległy przedawnieniu należności zabezpieczone hipoteką w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak wskazano wyżej, nie przedstawiono jednoznacznych ustaleń dających podstawę do stwierdzenia czy skarżący wobec KRUS posiada czy też nie posiada długu w postaci zaległości składkowych oraz zabrakło jakiejkolwiek analizy prawnej dotyczącej kwestii ich przedawnienia. Powyższe uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego aktu w zakresie tego, czy w dacie jego wydania sporne zaległości zabezpieczone hipoteką nie uległy, czy też uległy przedawnieniu. Tym samym występują uzasadnione wątpliwości co do okoliczności istnienia przedmiotu sprawy administracyjnej, wymagające w ponownym postępowaniu wyjaśnienia. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie jednoznaczne ustalenie istnienia bądź nieistnienia zaległości skarżącego, dokonanie oceny prawnej z uwzględnieniem przedstawionych przepisów prawa i wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a następnie – w zależności od wyniku powyższych czynności – podjęcie rozstrzygnięcia i jego właściwe oraz spójne (nie zawierające wewnętrznych sprzeczności) uzasadnienie. Wobec naruszenia art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przedwcześnie organ uznał, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Końcowo należy wyjaśnić, że w świetle stwierdzonych naruszeń jako niezasadne (przedwczesne) należy ocenić zarzuty skargi zmierzające do wykazania istnienia przesłanek pozytywnych skutkujących możliwością umorzenia zaległości. Przedmiotem kontroli Sądu było bowiem rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, w którym organ nie dokonywał oceny istnienia, bądź nie ważnego interesu strony. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 25 stycznia 2019r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a.