I SA/Ke 172/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma po rozpoznaniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł.B. na uchwałę Nr VII/36/2011 Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 7 marca 2011 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ostrowiec Świętokrzyski, warunków i zasad korzystania z nich oraz opłat za ich korzystanie postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Ł.B. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W dniu 7 marca 2011 r. Rada Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego (dalej: organ) podjęła uchwałę Nr VII/36/2011 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ostrowiec Świętokrzyski, warunków i zasad korzystania z nich oraz opłat za ich korzystanie. Pismem z 22 sierpnia 2020 r. Ł.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę. Prawomocnym postanowieniem z 18 grudnia 2020 r. II SA/Ke 949/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę na tę uchwałę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Sąd wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym skarżący wskazał organowi, że przyjęcie jednakowej stawki dla wszystkich przewoźników jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym, strona złożyła pismem, które wpłynęło do organu 17 marca 2020 r. Termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg 24 maja 2020 r. i upłynął 22 lipca 2020 r. Skarga wniesiona została 10 września 2020 r., czyli po upływie terminu na dokonanie tej czynności. Pismem z 8 stycznia 2021 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z utrzymania w uchwale z 7 marca 2011 r. Nr VII/36/2011 jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników. Zarzucił, że przyjęcie jednakowej stawki dla wszystkich przewoźników nie uwzględnia zasady niedyskryminacji. Pismem z 11 lutego 2021 r. organ poinformował skarżącego, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Obecnie złożone wezwanie nie może zostać uznane za prawnie skuteczne i nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi. Skarżący 18 lutego 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na § 3 powyższej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jako wniesionej po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Sąd stwierdził, że skarga została złożona po upływie terminu do dokonania tej czynności i w związku z tym podlega ona odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej "u.s.g.", w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, co wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do tych przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego została podjęta 7 marca 2011 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego można wnieść w każdym czasie). Skarżący był zatem zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i do zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (dostępnej na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. w trybie art. 101 u.s.g., należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 949/20 i z odpowiedzi organu na skargę w sprawie niniejszej, skarżący wezwał już organ (pismem, które wpłynęło do organu 17 marca 2020 r.), do usunięcia naruszenia prawa zawartego w ww. uchwale Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego Nr VII/36/2011 z 7 marca 2011 r. Podniósł w nim, że przyjęcie jednakowej stawki dla wszystkich przewoźników jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym. Wezwanie to rozpoczęło bieg terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Dnia 10 września 2020 r. skarżący złożył za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, która została odrzucona prawomocnym postanowieniem tego sądu z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 949/20 z uwagi na nadanie jej po upływie terminu. Aktualnie wniesiona skarga jest drugą skargą Ł.B. na ww. uchwałę, poprzedzoną wezwaniem do usunięcia naruszenia kwestionującym § 3 uchwały i przyjęcie jednakowej stawki dla wszystkich przewoźników jako niezgodnego z obowiązującym stanem prawnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że zakres naruszenia prawa zarzucany w drugim wezwaniu zawiera się w zakresie naruszenia prawa zarzucanym w pierwszym wezwaniu, objętym sprawą o sygn. akt II SA/Ke 949/20. Dlatego stwierdzić należy, że wezwanie skierowane do organu pismem z 8 stycznia 2021 r. jest powtórnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym nie tylko tej samej uchwały i ale i tego samego zakresu jej zaskarżenia. Ugruntowane stanowisko prezentowane w orzecznictwie wskazuje, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby takie działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych, ma na myśli prawo określonego podmiotu do jednokrotnego wniesienia danego środka od danego aktu administracyjnego. Traktując wezwanie do usunięcia naruszenia jako substytut środka odwoławczego, nie ma jednocześnie podstaw by je traktować inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Jeżeli skarga z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu zostanie odrzucona, to ponowne wniesienie jej w tej samej sprawie byłoby podważeniem sensu istnienia rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Tym samym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 czerwca 2002 r. OSA 2/02, z 20 września 2006 r. II GSK 212/06, z 26 lutego 2009 r. II OSK 264/09, z 13 czerwca 2008 r. II OSK 754/08, z 24 stycznia 2012 r. II OSK 2/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 23 listopada 2020 r. II SA/Ke 936/20, wszystkie dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 8 stycznia 2021 r. nie może zostać uznane za takie, które skutecznie otworzyło termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego na ww. uchwałę. Jak wyżej podniesiono za prawomocnym postanowieniem wydanym w sprawie II SA/Ke 949/20, termin ten rozpoczął bieg 24 maja 2020 r. i upłynął 22 lipca 2020 r. Złożona aktualnie skarga została wniesiona 18 lutego 2021 r., czyli po jego upływie. W związku z powyższym należało stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Wpis od skargi zwrócono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.