I SA/Ke 176/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga,, Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 marca 2011r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. I SA/Ke 176/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]. nr [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...]. nr [...]w sprawie odmowy umorzenia D. P. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W motywach wskazał, że zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą w zakresie malarstwa artystycznego od 1993 r. (z przerwami) oraz od kwietnia 2010r. w zakresie agencji zatrudnienia. W związku z prowadzoną działalnością zobowiązana była do opłacania składek ubezpieczeniowych. Z uwagi na niedopełnienie tego obowiązku na koncie rozliczeniowym prowadzonym przez ZUS Oddział w K. powstało zadłużenie. Wnioskiem z dnia 31sierpnia 2010r. zobowiązana zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...]. nr [...]Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na FUS, FUZ i FP za okres od czerwca 2009r. do lipca 2010r. Rozpoznając ponownie sprawę organ jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał na unormowanie art. 28 ust 2, ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585) pow. jako ustawa s.u.s. oraz przepisy Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), które mają zastosowanie w przypadkach określonych w art. 28 ust. 3a ustawy s.u.s. W ocenie organu w przypadku zobowiązanej nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy s.u.s, bowiem egzekucja prowadzona przez Zakład z rachunku bankowego nie została zakończona. Powyższe oznacza konieczność prowadzenia postępowania w oparciu o treść art. 28 ust. 3a ustawy s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ powołując się na ustalenia w toku postępowania umorzeniowego podniósł, że zobowiązana zamieszkuje sama w mieszkaniu lokatorskim o powierzchni 32 m2 składającym się z 1 pokoju o powierzchni 23 m2 podzielonego na dwa pomieszczenia oraz małej kuchni. Z dokonanych oględzin przez pracownika ZUS w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji wynika, że pomieszczenia są skromnie urządzone w wieloletnie, naturalnie zużyte meble. Brak jest sprzętów nowych o większej wartości. Mieszkanie od wielu lat nie było odnawiane i doposażone. Stałe opłaty związane z utrzymaniem mieszkania stanowią czynsz w kwocie 230 zł miesięcznie (brak zaległości, dopłat), energia elektryczna w kwocie 40zł na dwa 2 miesiące, gaz 40zł na dwa miesiące, telefon 25 zł na dwa 2 miesiące - łącznie 282,50 zł za miesiąc, z tym, że jak wynika z zeznań złożonych do protokołu przesłuchania przeprowadzonego w ramach postępowania pierwszej instancji, koszty te są regulowane przez siostrę zobowiązanej. Zobowiązana nie pracuje zarobkowo i nie pobiera świadczeń, nie posiada żadnych nieruchomości położnych na terenie miasta K. i powiatu k.. Jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada nadal umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony przez Miejski Ośrodek ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. do 30 września 2012r., jakkolwiek dokument potwierdzający powyższe nie został przedłożony. Stale korzysta też z rehabilitacji ręki po wypadku doznanym w 2007r. i ponosi koszt leczenia w wysokości około 50zł. Według oświadczenia do chwili obecnej nie odzyskała w pełni sprawności manualnej, co uniemożliwia powrót do wykonywanego przed wypadkiem zawodu - plastyka. Dokumentacja medyczna potwierdzająca doznanie urazu ręki została przedłożona do postępowania umorzeniowego prowadzonego w 2008r. Po wypadku nie uzyskała żadnego odszkodowania, świadczenia rehabilitacyjnego oraz odmówiono przyznania renty. Uwagi na wypadek, który spowodował brak możliwości wykonywania zleceń plastycznych, zobowiązana rozpoczęła nową działalność w zakresie pośrednictwa pracy. Działalność gospodarcza nie przynosiła dochodów, została zlikwidowana i wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 1 grudnia 2010r. D. P. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączyła decyzje o wykreśleniu działalności z ewidencji działalności gospodarczej oraz umowę sprzedaży samochodu z potwierdzeniem zgłoszenia tego faktu w Urzędzie Miasta. Opierając się na informacji Urzędu Skarbowego, przedłożonych zeznaniach podatkowych oraz danych księgi przychodów rozchodów organ ustalił, że w okresie od stycznia do sierpnia 2010r. zobowiązana poniosła stratę z prowadzonej działalności, w roku 2009 dochód w wysokości 2.750,00 zł w roku 2008r. dochód w wysokości 1.200,00 zł, w roku 2007 dochód w kwocie 970,78 zł, zaś w roku 2006 poniosła stratę w wysokości 858,21 zł. Zobowiązana, co wynika z jej oświadczenia, posiada zaległości w Euro- Bank z tytułu kredytu konsumpcyjnego pobranego w 2008r. na bieżące wydatki i potrzeby. Spłata kredytu odbywa się w ratach po 160 zł miesięcznie, termin spłaty przypada na 2011r., z tym, że w grudniu 2009r. wystąpiła o restrukturyzację zadłużenia tj. zmniejszenie wysokości raty do 150 zł. Nie otrzymuje pomocy od instytucji pomocowych, stale w godzinach dopołudniowych charytatywnie pomaga w pobliskim kościele pod wezwaniem Józefa Robotnika. Odnosząc się do ustaleń organu I instancji dotyczących posiadania samochodu osobowego marki Seat Toledo, rok produkcji 1993r., i oświadczenia o jego sprzedaży, potwierdzonego przedłożonym zgłoszeniem w Urzędzie Miasta K.o jego zbyciu, Zakład uznał, iż zobowiązana nie posiada obecnie samochodu wyjaśniając, że nie jest zadaniem Zakładu przeprowadzanie postępowania na okoliczność czyją faktycznie własnością był ten samochód i kto spożytkował środki z jego sprzedaży. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Zobowiązana wprawdzie nie posiada źródła dochodu i pozostaje na utrzymaniu rodziny, zaś według oświadczenia ma problemy zdrowotne, niemniej spowodowana względami zdrowotnymi niezdolność do zarobkowania nie została potwierdzona stosowną dokumentacją. Z uwagi na trudności finansowe Zakład dwukrotnie – roku 2008r. oraz 2009 umorzył należności na FUS, FUZ i FP w łącznej kwocie odpowiednio 17.669,18 zł. oraz 11.908,02 zł. Powołując się na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wskazał, że umorzenie należności nie jest obligatoryjne, podkreślił, że Zakład może, ale nie musi umorzyć należności jeśli wymieniowe w przepisie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przesłanki występują w konkretnej sprawie. To organowi rozpatrującemu sprawę pozostawiono do uznania istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości, jak też zakres ewentualnego umorzenia. W przypadku zobowiązanej nie wystąpiły sytuacje drastyczne związane ze szkodami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Zdaniem rozpatrującego wniosek, brak jest podstaw do uznania, iż zachodzi sytuacja wyjątkowa, uniemożliwiająca opłacenie należności względem Zakładu. Trudności finansowe są argumentem powszechnie występującym i nie mogą automatycznie stanowić podstawy do umorzenia. Wniosek o umorzenie nie może być rozpatrywany był pod kątem wsparcia socjalnego. Skoro zobowiązana z dniem 1 grudnia 2010r. zlikwidowała kolejną nierentowną działalność gospodarczą , to jej działania powinny zmierzać w kierunku pozyskiwania środków finansowych (np. z prac dorywczych, sezonowych lub zleconych) na spłatę istniejącego zadłużenia względem ZUS, by nie generować odsetek za zwłokę. Wskazał na możliwość uregulowania ciążącego zadłużenia w systemie ratalnym. Na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych D. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o umorzenie zaległości. W uzasadnieniu skargi, powołując się na przepis art. 28 ust 2 i 3 ustawy s.u.s. wskazała, że z uwagi na zaprzestanie przez nią działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, zaistniała przesłanka umorzenia należności. Odwołała się do okoliczności związanych z powstaniem zaległości. Podniosła, że nie prowadzi działalności i nie ma możliwości uzyskania niezbędnych środków nawet na swoje utrzymanie. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Rozstrzygając sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną a jedynie granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.,). Przeprowadzona w powyższych granicach kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej jako k.p.a. sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Oznacza to, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji a rozstrzygnięciem organu II instancji. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, uzupełniając o nowe okoliczności które zaszły po wydaniu decyzji pierwszo instancyjnej, ewentualnie uległy zmianie oraz te, które w związku ze zmianą przepisów prawa mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy musi zatem uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania przez niego decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2000r. sygn. akt V SA 1799/00 lex 75524). Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności odnosi się do przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. instytucji ponownego rozpoznania sprawy. Materialno- prawną podstawę rozstrzygnięcia wskazaną przez organ w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 28 ustawy s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej jako rozporządzenie). Przepis art. 28 ust 3 ustawy s.u.s. zawiera zestawienie przesłanek całkowitej nieściągalności, z których każda może stanowić podstawę decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Należy podnieść, że skarżąca na etapie postępowania odwoławczego wskazała na istotne okoliczności jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji tj. zaprzestanie działalności gospodarczej i wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej oraz sprzedaż samochodu. Rozpatrując sprawę organ I instancji wskazał na posiadany przez skarżącą samochód jako majątek z którego może nastąpić zaspokojenie należności, co uzasadniało twierdzenie, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust 3 ustawy s.u.s. Obowiązkiem organu, dla zrealizowania wskazanej wyżej zasady dwuinstancyjności, było przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rozważenie, czy w związku ze zmianą okoliczności nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności o których mowa w art. 28 ust 3 ustawy s.u.s., w szczególności w ust. 3 pkt 5 i 6. Zasadnie skarżąca wskazuje, że zgodnie z art. 28 ust 3 pkt 3 ustawy s.u.s. zaprzestanie działalności przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych tym przepisem świadczy o całkowitej nieściągalności należności. Także brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję stanowi stosownie do art. 28 ust. 3 pkt 5 przesłankę całkowitej nieściągalności Wskazany przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jako dowód, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, fakt prowadzenia przez zakład egzekucji z rachunku bankowego nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych. W aktach, poza zestawieniem kosztów egzekucyjnych za miesiące od czerwca 2009r. do marca 2010r., brak jest dokumentacji wskazującej na prowadzenie postępowania egzekucyjnego co oznacza brak możliwości zweryfikowania twierdzenia. Z zestawienia należności dotyczących składek FUS, FUZ, i FPi FGSP za badany okres wynika, że w wyniku postępowania egzekucyjnego nie zostały dokonane żadne wpłaty na poczet zadłużenia. Podkreślić należy, że zaistnienie jednej z przesłanek nieściągalności może stanowić podstawę umorzenia należności składkowych. Organ jakkolwiek przy rozpatrywaniu spraw o umorzenie należności składkowych korzysta ze swobody uznania administracyjnego, to rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Okoliczności powołane w odwołaniu przez skarżącą mogą też mieć wpływ na ocenę sytuacji materialnej skarżącej. Nie można podzielić stanowiska organu ponownie rozpoznającego sprawę, że skoro w sytuacji skarżącej nie nastąpiły okoliczności drastyczne związane ze szkodami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia brak jest podstaw do uznania, że zachodzi sytuacja wyjątkowa, uniemożliwiająca uregulowanie należności. Zgodnie z unormowaniem § 3 rozporządzenia mającym zastosowanie na podstawie art. 28 ust 3a ustawy s.u.s. sytuacja materialna zobowiązanego stanowi przesłankę umorzenia należności w sytuacji, gdy z uwagi na stan majątkowy sytuację rodzinną zapłata pociągnęłaby ciężkie skutki dla zobowiązanego i rodziny. Organ ponownie rozpoznając sprawę był zatem zobligowany do ustalenia i rozważenia aktualnej na dzień rozstrzygnięcia sytuacji materialnej, życiowej zobowiązanej. Organ tym wymogom nie sprostał. Po pierwsze nie uwzględnił faktu, że uległa zmianie sytuacja życiowa skarżącej w stosunku do tej która była przedmiotem ustalenia i rozpoznania przez organ pierwszej instancji a ponadto nie dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności w celu stwierdzenia, czy zapłata należności nie pozbawi zobowiązanej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie wystarczy przedstawić sytuację materialną jako zestawienie dochodów i wydatków ale należy dokonać ich wszechstronnej analizy dla ustalenia czy zapłata, w konkretnym stanie faktycznym nie pociąga ciężkich skutków dla zobowiązanej. Organ odwołał się do faktu wydania decyzji w latach 2008 i 2009 w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Wskazać należy, że umorzenie należności nastąpiło w latach w których skarżąca uzyskiwała dochód z prowadzonej działalności w roku 2008 w kwocie 1200zł, zaś w roku 2009 w kwocie 2750zł. Odmawiając umorzenia należności zaskarżoną decyzją organ nie może, przy ocenie sytuacji materialnej skarżącej, pomijać, faktu, że 2010r. wystąpiła strata w prowadzonej działalności gospodarczej oraz likwidacja tej działalności. Jest zobowiązany, wobec zmiany okoliczności mających wpływ na sytuację skarżącej, do wskazania w uzasadnieniu decyzji motywów jakimi się kierował odmawiając umorzenia należności objętych rozpoznawanym wnioskiem, a stosując ulgę w latach poprzednich. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi, gdy organ działa w granicach uznania administracyjnego. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną zobowiązanego stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi realizacji zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. różnicowanie oceny sytuacji materialnej, życiowej zobowiązanej, zwłaszcza w sytuacji zmian na niekorzyść, bez wyjaśnienia przesłanek jakie na podjętej decyzji zaważyły. Nie wystarczy odwołanie się do samego faktu wcześniejszego umorzenia należności, należy wyjaśnić dlaczego w rozpatrywanym przypadku ulga nie może być zastosowana. Wskazane uchybienia stanowią wadę uzasadnienia a wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na ocenę czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności a tym samym czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o umorzenie należności składkowych należy wyjaśnić, że zakres właściwości sądu wynikający z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych uniemożliwia orzeczenie przez sąd o zastosowaniu ulgi. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej należy do wyłącznej kompetencji organów. Reasumując organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, naruszył zasadę dwuinstancyjności, a także przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez nie ustalenie i uwzględnienie przy wydaniu decyzji stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, dokonanie analizy sytuacji skarżącej istniejącej w dacie rozstrzygnięcia, daje organowi możliwość oceny czy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust 3 ustawy s.u.s. oraz czy sytuacja materialna i życiowa skarżącej pozwala i w jakim zakresie na zapłatę należności. Rozstrzygając ponownie sprawę, organ uwzględniając powyższe uwagi, dokona ustaleń sytuacji skarżącej z uwzględnieniem zmian jakie zaszły w stosunku do sytuacji stanowiącej przedmiot oceny przez organ pierwszej instancji, rozważy wszechstronnie zebrany materiał oceniając czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust 3 ustawy s.u.s, jak również czy uwzględniając sytuację materialną i możliwości płatnicze skarżącej nie zachodzi przesłanka o której w § 3 rozporządzenia przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów należało stwierdzić, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 15, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu, który miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.