I SA/Ke 206/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej uchyla zaskarżoną decyzję. 1.1 Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: dyrektor) decyzją z [...] nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: kierownika) z [...] nr [...] w części dotyczącej przyznania płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej w wariancie 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne oraz przyznał S.D. płatność rolno-środowiskowo- klimatyczną na rok 2018 w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 3.625,78 zł. 1.2 Dyrektor wyjaśnił, że S. D. złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, w którym ubiegał się o przyznanie płatności w ramach wariantu 3.1 Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych do działek rolnych o łącznej powierzchni 0,26 ha oraz w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne do działki rolnej o powierzchni 4,79 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach [...], w gminie [...] (powiat [...], województwo [...]). 1.3 Kierownik ww. decyzją z [...] r. przyznał S. D. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2018 w kwocie 3.106,51 zł, z tytułu realizacji wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne oraz odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 3.1 Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych i nałożył sankcję z tytułu tej płatności w wysokości 196,40 zł. W odwołaniu wnioskodawca zakwestionował zarówno odmowę przyznania płatności w wariancie 3.1 jak i wykluczenie powierzchni 0,46 ha w ramach wariantu 5.4. 1.4 Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, dyrektor ustalił, że podczas kontroli administracyjnej wniosku oraz w oparciu o ustalenia z oględzin działki ewidencyjnej nr 214 w zakresie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej stwierdzono, że dla działki rolnej C3 położonej na działce ewidencyjnej nr 214 powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,09 ha i jest mniejsza o 0,01 ha od powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie tej płatności, tj. 0,10 ha. W związku z ustaleniem przez inspektorów terenowych, że działka rolna C3 nie spełnia definicji działki rolnej, której powierzchnia powinna być równa lub większa od 0,10 ha, wykluczono obszar niekwalifikujący się do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w pakiecie 3 Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych. Wyliczono, że procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych w ramach wariantu 3.1 (0,26 ha) a powierzchnią stwierdzoną (0,16 ha) wynosi 62,50%. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 Rozporządzenia Nr 640/2014, jeśli różnica ta przekracza 50%, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaję się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym, zgodnie z art. 18. W związku z tym, w ocenie dyrektora zasadnie kierownik odmówił S. D. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 3.1 Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych oraz nałożył na niego sankcję wieloletnią w wysokości 196,40 zł podlegającą odliczeniu w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. 1.5 Wobec zadeklarowanych w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne działek rolnych o powierzchni 4,79 ha, kierownik wykluczył powierzchnię 0,46 ha stwierdzając, że do płatności kwalifikuje się powierzchnia 4,33 ha. Dyrektor uznał jednak, że organ pierwszej instancji błędnie zweryfikował powierzchnię maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności, zaniżając powierzchnię dla działki rolnej C1. W oparciu o zdjęcie lotnicze oraz ustalenia z przeprowadzonych oględzin działek ewidencyjnych nr 213 i 214 stwierdził, że wyznaczona powierzchnia ewidencyjno-gospodarczą trwałych użytków zielonych (PEG TUZ) dla działki ewidencyjnej nr 213 wynosi 1,74 ha, natomiast dla działki ewidencyjnej nr 214 wynosi 0,91 ha. W efekcie, z powierzchni działki rolnej C1, zadeklarowanej przez stronę na obszarze 2,88 ha, wykluczeniu z obszaru kwalifikującego się do płatności podlegała powierzchnia 0,23 ha. Uwzględniono także stwierdzone w toku kontroli administracyjnej zmniejszenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej na działce nr 264 o 0,01 ha, na działce nr 265 o 0,01 ha i na działce nr 250 o 0,02 ha. W efekcie dyrektor obliczył, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosi 4,52 ha. Ustalenia te skutkowały uchyleniem decyzji kierownika w części dotyczącej przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w wariancie 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne oraz przyznaniem S.D. ww. płatności w wysokości 3.625,78 zł. 1.6 Odnosząc się do zarzutów w zakresie braku staranności inspektorów przeprowadzających oględziny dyrektor wyjaśnił, że pomiar działek za pomocą GPS i innymi metodami prowadzony w ramach kontroli zlecanych przez ARiMR musi spełniać szereg wymogów dotyczących m.in. sprzętu, którym jest wykonywany, tolerancji pomiarów czy też kwalifikacji osób je wykonujących. Weryfikacja powierzchni PEG w terenie pozwala ustalić pełną kwalifikowalność danej działki rolnej do przyznania wnioskowanej płatności, jej powierzchnię na dany rok, poprawność deklaracji rodzaju uprawy oraz przestrzeganie norm istotnych dla danego rodzaju wsparcia. Jest to niezbędne przede wszystkim w przypadku wszelkich płatności powierzchniowych. Jest rzeczą oczywistą, że z powodu corocznej zmiany sposobu użytkowania swoich gruntów rolnych (np. ze względu na płodozmian, zmiany zakresu użytkowania rolniczego) powierzchnia kwalifikująca się w kolejnych latach do dopłat może się różnić. Żądanie S. D. dotyczące skierowania kontroli na miejscu w celu weryfikacji powierzchni na spornych gruntach nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ oględziny działek ewidencyjnych nr 213 i 214 w zakresie weryfikacji powierzchni PEG zostały przeprowadzone, na wniosek skarżącego, w dniu 23 listopada 2018 r. 2.1 Na powyższą decyzję S. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie decyzji dyrektora, uznanie protokołu oględzin z 23 listopada 2018 r. jako stanu rzeczywistego co do działek C2 i C3, oraz o przesłanie przez organ do sądu wszystkich wniosków kontrolnych od 2004 r. W uzasadnieniu odniósł się do działek wykluczonych z płatności stwierdzając, że sami kontrolujący stwierdzili, że pomiar satelitarny jest niedokładny, dlatego dają tolerancję. Według nich, działka musi mieć błąd pomiaru, który wynosi 0,02 ha, co w sumie stwarza powierzchnię 0,11 ha. Błąd pomiaru zawsze jest liczony na korzyść rolnika, o czym stanowią przepisy Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich, a co pominął dyrektor. Działki C2 i C3 pokryte sadem tradycyjnym od 2004 r. nie były wykluczane z płatności, a ich powierzchnię potwierdzały coroczne kontrole. 3.1 W odpowiedzi na skargę dyrektor wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. 4.2 Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na zarzuty w niej zawarte. Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, dyrektor naruszył przepisy procedury administracyjnej przez to, że na skutek odwołania wydał decyzję, w której uchylił w części decyzję kierownika i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, ale nie wydał rozstrzygnięcia odnośnie pozostałej części będącej przedmiotem orzeczenia organu pierwszej instancji. 4.3 Zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Podstawą wydania decyzji dyrektora, jak wynika z rozstrzygnięcia decyzji, był przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na jego podstawie dyrektor uchylił decyzję kierownika w części dotyczącej przyznania płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej w wariancie 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne oraz przyznał S.D. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2018 w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 3.625,78 zł. Nie odniósł się natomiast do kwestii płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej dla wariantu 3.1 Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych. Tymczasem sentencja decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygała zarówno o przyznaniu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w wariancie 5.4 (w wysokości 3.106,51 zł), jak i o odmowie przyznania tej płatności w ramach wariantu 3.1 i nałożeniu w tym wariancie sankcji w wysokości 196,40 zł. Co istotne, w odwołaniu S. D. zakwestionował zarówno wysokość płatności przyznanej w wariancie 5.4 jak i odmowę przyznania płatności w wariancie 3.1. Podważył zatem decyzję kierownika w całości. Obowiązkiem organu odwoławczego było w tej sytuacji rozstrzygnięcie o obu wariantach płatności. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygniecie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji pierwszoinstancyjnej, to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej - nieuchylonej części decyzji. Prawidłowa wykładnia art. 138 § 1 K.p.a. wymaga uwzględnienia powiązań między pkt 1 i pkt 2. Uwzględnienie tych powiązań prowadzi do stanowiska prawnego, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części w warunkach art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga od organu odwoławczego rozstrzygnięcia także o decyzji organu I instancji nieobjętej uchyleniem przez utrzymanie w mocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r. I FSK 1114/11, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 4.5 Powyższe oznacza, że dyrektor, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać nie tylko nowe rozstrzygnięcie co do uchylonej części decyzji kierownika w zakresie płatności w wariancie 5.4, ale też orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu, czyli w zakresie płatności w wariancie 3.1. Tylko wówczas sprawa dotycząca odwołania, w którym zakwestionowano oba warianty płatności, będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wynika to nie tylko z literalnej, ale również systemowej wykładni art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2017 r. II OSK 910/15). Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Naruszył tym samym przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., które nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. 4.6 Nie można natomiast przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji, nawet jeśli prawidłowość stanowiska kierownika w zakresie odmowy przyznania płatności w wariancie 3.1 dyrektor uznał w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji. Konieczność zamieszczenia rozstrzygnięcia w decyzji wynika wszakże z art. 107 § 1 K.p.a. i oznacza obowiązek rozstrzygnięcia o całości sprawy. Określony w decyzji organu obowiązek powinien być określony przejrzyście i jednoznacznie również dla prawidłowego jego odczytania przy kierowaniu decyzji do wykonania w drodze postępowania egzekucyjnego. 4.7 Zaniechanie wydania orzeczenia w przedmiotowym zakresie doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności wyraża prawo strony do rozstrzygnięcia sprawy dwukrotnie, w dwóch organach, z których organ odwoławczy kontroluje poprzez wydanie decyzji decyzję organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy działa tak jak organ I instancji, czyli przeprowadza postępowanie i wydaje powtórnie decyzję w tej samej sprawie. Dwukrotność rozstrzygnięcia oznacza także konieczność pokrywania się postępowań w obydwu instancjach, czyli organy mają obowiązek rozstrzygnąć dwa razy to samo. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo, w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. Dlatego też i z tego powodu rozstrzygnięcie dyrektora winno wskazywać nie tylko na zakres uchylonej i ponownie rozpoznanej części decyzji kierownika, ale też na rozstrzygnięcie jakim należy objąć pozostałą nieuchyloną część decyzji. Co więcej, kompleksowego rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji odniesienia się do całej decyzji pierwszoinstancyjnej wymagają zasady przewidziane w art. 2 i 7 Konstytucji. Strona musi wiedzieć jakie spoczywają na niej obowiązki. Wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada legalizmu wynikająca z art. 7 ustawy zasadniczej wymagają od organów konkretyzacji tych obowiązków także w decyzji odwoławczej (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 czerwca 2015 r. I GSK 436/15). 4.8 W ponownym postępowaniu dyrektor będzie zobowiązany do wydania decyzji odpowiadającej treści art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., przy uwzględnieniu wyżej przytoczonych uwag. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszeń prawa procesowego tj. art. 15, art. 107 § 1 pkt 5 i art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, za przedwczesne Sąd uznał rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. 4.9 Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.