I SA/Ke 212/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce- Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Piekoszowie z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXXVIII/356/2021 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek takiej opłaty oraz zwolnienia w części z tej opłaty właścicieli kompostujących bioodpady stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Piekoszów podjęła 25 listopada 2021 r. uchwałę nr XXXVIII/356/2021 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek takiej opłaty oraz zwolnienia w części z tej opłaty właścicieli kompostujących bioodpady. W § 5 tego aktu zawarto postanowienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i ma zastosowanie od dnia 1 stycznia 2022 r. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 9 grudnia 2021 r. pod poz. 4194. W podstawie prawnej uchwały organ wskazał na przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, 1834) dalej: "u.s.g." oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 1, ust. 3 i ust. 4a, art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3b w związku z art. 6c ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 poz. 888, 1648). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce – Zachód w Kielcach zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie § 5 (pomyłkowo wskazując jako datę wydania uchwały, datę jej publikacji; w uzasadnieniu skargi wskazano datę 25 listopada 2021 r.). Podniósł zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa: art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz.1461), dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych" i art. 2 Konstytucji RP poprzez rozbieżność w § 5 skarżonej uchwały, gdzie wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a jednocześnie wskazano konkretną datę dzienną określającą moc obowiązującą tejże uchwały, tj. 1 stycznia 2022 r., co w konsekwencji stwarza wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co z kolei stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zachodzą obiektywne wątpliwości, czy zaskarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia. Mając na uwadze, że początek mocy obowiązującej uchwały powinien oznaczać wejście w życie, uznać należy że taka regulacja zastosowana przez radę jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Treść § 5 zakwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 5. W piśmie procesowym z 13 maja 2024 r., burmistrz wniósł o uwzględnienie skargi w części poprzez wyeliminowanie zapisu "po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego", bowiem intencją rady gminy (obecnie rady miejskiej) było wejście w życie uchwały 1 stycznia 2022 r. Zaznaczył, że art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, przewiduje wprost możliwość wprowadzenia aktu normatywnego w życie w terminie dłuższym, niż po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga prokuratora jest zasadna. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2022, poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Akty prawa miejscowego to akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała w przedmiocie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek takiej opłaty oraz zwolnienia w części z tej opłaty właścicieli kompostujących bioodpady, jako skierowana do wszystkich jej mieszkańców zobowiązanych do ponoszenia tego rodzaju opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Przedmiotem skargi jest § 5 uchwały, w świetle którego postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i ma zastosowanie od 1 stycznia 2022 r. Zdaniem sądu takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 9 grudnia 2021 r. oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 23 grudnia 2021 r., czy też z dniem 1 stycznia 2022 r. Początek mocy obowiązującej uchwały oznacza bowiem jej wejście w życie. Zdaniem sądu kwestionowany zapis uchwały jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Nie ulega wątpliwości, że § 5 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wyżej wskazana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie ("mieć zastosowanie" jak sformułowano w zaskarżonej uchwale). Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z tych względów sąd podziela argumentację skargi, że treść § 5 uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, naruszając tym samym wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", wskazując na dziewięć możliwych do zastosowania brzmień artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Potwierdza to również wynik wykładni językowej, bo "obowiązujący" to inaczej "mający moc prawną; ważny, aktualny, będący czyimś obowiązkiem; będący w danym okresie normą (vide: https://sjp.pl oraz https://sjp.pwn.pl/). Wśród wyrazów bliskoznacznych dla zwrotu "wchodzić w życie" znajduje się natomiast słowo "obowiązywać" (vide: https://synonim.net/). Normodawca (tu: organ stanowiący gminy) powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. W jednym z wyroków Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03) stwierdził m.in., że "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań". Zdaniem sądu, organ powinien zatem posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od..." czy "ma zastosowanie od ....", jak w zaskarżonej uchwale, wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, że przepis ten staje się niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. Adresat, który odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt. Nie pozostaje to też bez wpływu na realizację zasady powszechnej znajomości prawa (ignorantia iuris nocet). Odnosząc się do wniosku burmistrza o wyeliminowanie z zapisu § 5 uchwały fragmentu "po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego", należy wskazać, że sąd nie ma kompetencji do zmiany treści zapisu uchwały, do czego w konsekwencji sprowadzałoby się uwzględnienie wniosku strony. Wobec powyższego zaskarżony przepis uchwały - jako sprzeczny z prawem – należało wyeliminować z obrotu prawnego. Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.