I SA/Ke 215/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Jagiełło, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 24 kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 9 marca 2009r. nr [...]; 2. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. I SA/Ke 215/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]. nr [...] odmawiającą K. R. umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od I kw. 1997r do I kw. 2002r. w kwocie 7.272 zł. Organ ustalił, że w dniu wpływu wniosku o umorzenie odsetek na koncie K. R. figurowała zaległość składkowa w kwocie 3.735,30 zł oraz należne odsetki w kwocie 7.272 zł. Zdaniem organu w decyzji z 9 marca 2009r. odniesiono się do argumentów wnioskodawczyni uznając, że posiada ona warunki do podniesienia efektywności swojego gospodarstwa, w 2003r. udzielono jej ulgi w spłacie należności w postaci układu ratalnego (rata po 60 zł miesięcznie), a nadto wnioskodawczyni posiada dodatkowe dochody w postaci dopłat z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz rentę rodzinną z ZUS. Organ wskazał, że K. R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przytoczyła te same argumenty co we wniosku o umorzenie odsetek, dodając okoliczności, które były podstawą udzielenia ulgi w 2003r, tj.: zalanie wodą pola w 2001r., choroba i śmierć męża, zaciągnięty kredyt i zaniedbane gospodarstwo. Okoliczności te uwzględniono w decyzji z dnia 15 maja 2003r. o umorzeniu 80% odsetek pod warunkiem spłaty pozostałego długu w dogodnym układzie ratalnym. Aktualnie, zdaniem organu, K. R. posiada warunki do realizacji układu ratalnego i nie wystąpią z tego powodu zagrożenia dla jej egzystencji, albowiem posiadane gospodarstwo przynosi wnioskodawczyni pewne dochody, pobiera emeryturę z ZUS oraz dopłaty z ARiMR w kwocie 1.200 zł. Na koniec organ wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosków o ulgi obowiązany jest brać pod uwagę nie tylko ważny interes i możliwości płatnicze zainteresowanego, ale także stan funduszy emerytalno-rentowego i składkowego. Na powyższe rozstrzygnięcie K. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniosła, że opłacania składek na KRUS zaniechała z uwagi na trudną sytuację rodzinną i materialną (choroba i śmierć męża, powódź, zaciągnięty kredyt, spadek opłacalności prowadzenia małego gospodarstwa). Podała, że rata nawet 60 zł miesięcznie jest dużym problemem finansowym, z uwagi na konieczność spłacania wcześniej zaciągniętej pożyczki. Po śmierci męża zaś oraz ze względu na wiek nie jest w stanie podnieść efektywności gospodarstwa. Natomiast dopłat z ARiMR nie należy jej zdaniem traktować jako dochodu, lecz jako wyrównanie przez Unię Europejską strat spowodowanych nieopłacalnością produkcji rolnej. Skarżąca nie zgodziła się też ze stwierdzeniem organu o podniesieniu tych samych argumentów co w 2003r. Wskazała, że jest 6 lat starsza, stale się leczy, cierpi na chorobę wieńcową i problemy z kręgosłupem. Wyraziła jednocześnie gotowość systematycznej spłaty zaległości głównych w miarę możliwości finansowych, podkreślając, że aktualnie na bieżąco opłaca składki ubezpieczenia społecznego rolników. Obecnie otrzymuje rentę rodzinną w kwocie 617 zł brutto, spłaca kredyt w kwocie po 370 zł miesięcznie (do spłaty pozostało około 9.500 zł), po 500 zł za założenie we wsi kanalizacji wodnej oraz opłaca składkę na KRUS w kwocie około 150 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie podjęte w warunkach art. 41 a ust 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r., Nr 7, poz. 25 ze zm.). Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, na wniosek zainteresowanego, w przypadkach uzasadnionych jego ważnym interesem, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego. Oznacza to, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia działa w ramach uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia; może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Należy podnieść, że w przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, nie zaś jej celowości. Wydanie decyzji musi więc być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w aspekcie przesłanek umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Przy czym należy brać pod uwagę sytuację, w jakiej znajduje się wnioskodawca w chwili, gdy podejmowana jest decyzja w sprawie. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Organ odwoławczy jest zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności odnosi się do przewidzianej w art. 127 § 3 Kpa instytucji ponownego rozpoznania sprawy. Oceniając wartość poszczególnych środków dowodowych organ prowadzący postępowanie ma dążyć do ustalenia prawdy materialnej kierując się przy tym swą wiedzą, doświadczeniem oraz wewnętrznym przekonaniem, uwzględniając wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. W niniejszej sprawie proces decyzyjny organu w znacznej części nie spełnia tych wymagań, a sama decyzja uchyla się spod kontroli. Organ nie ustosunkował się w sposób należyty do twierdzeń zainteresowanej, nie zawiadomił też jej o przeprowadzeniu planowanej wizytacji gospodarstwa. Brak jest w aktach dowodu doręczenia zawiadomienia o wizytacji. Przy czym zgodnie z przepisem art. 79 Kpa skarżąca powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie wizytacji przynajmniej na 7 dni przed terminem. Oczywistym jest że termin ten jest liczony od doręczenia zawiadomienia, a nie jego sporządzenia. Znamiennym jest, że organ skoncentrował się na okolicznościach będących podstawą do rozpoznawania innych wniosków skarżącej, w szczególności wniosku będącego przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem w dniu 15 maja 2003r. decyzji o umorzeniu skarżącej 80% odsetek za zwłokę pod warunkiem spłaty zadłużenia w ratach. Postępowanie takie stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kpa. Każdy wniosek winien być rozpatrzony indywidualnie, wywołuje bowiem odrębne postępowanie, które organ winien prowadzić zgodnie z zasadami określonymi Kpa, w tym naczelną zasadą prawdy obiektywnej, a następnie poczynione ustalenia odnieść do treści art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i dać temu dokładny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca wnioskując o umorzenie zaległości z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników powoływała się na trudną sytuację zdrowotną i materialną, którą pogłębiła choroba i śmierć męża oraz konieczność spłaty kredytu. Sytuacja zdrowotna i materialna rolnika może, w ocenie Sądu, uzasadniać przesłankę ważnego interesu ubezpieczonego. Zatem obowiązkiem organu wynikającym z art. 77 § 1 Kpa było wyjaśnienie sytuacji materialnej i życiowej skarżącej. W decyzji z 9 marca 2009r. ustalenia faktyczne organu ograniczyły się natomiast do stwierdzenia, że " [...] gospodarstwo prowadzone jest na przeciętnym poziomie. Wyposażone jest w zaprzęg konny." W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przypisano natomiast decyzji z 9 marca 2009r. rzekome inne ustalenia (m.in. istnienie warunków do podniesienia efektywności gospodarstwa, dodatkowe dochody z dopłat z ARiMR oraz pobieranie renty rodzinnej z ZUS). Nie znajduje też potwierdzenia w materiale dowodowym przeprowadzenie wizytacji gospodarstwa rolnego o czym napisano w zaskarżonej decyzji. Przy czym należy podkreślić, że dla ustalenia sytuacji bytowej zobowiązanej nie wystarczy też, do czego ograniczył się organ w zaskarżonej decyzji, wskazać źródło dochodu (i to nieprecyzyjnie raz wskazując na rentę rodzinną, a raz na świadczenie emerytalne, bądź w odniesieniu do gospodarstwa rolnego na "pewne" dochody), lecz konieczne jest ustalenie ich wysokości, ustalenie wydatków oraz relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji zobowiązanej i jej rodziny jeśli takowa pozostaje z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną skarżącej istnieje, gdy wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązaną i jej bliskich podstawnych potrzeb życiowych. Aby dokonać takiej oceny konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, ustalenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami, które umożliwiają organowi ocenę czy sytuacja materialna i życiowa skarżącej pozwala, i w jakim zakresie, na zapłatę należności. Takie ustalenia nie zostały dokonane i nie zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody którym dał wiarę oraz dowody, którym odmówił wiarygodności zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkom wynikającym z powołanych przepisów organ nie sprostał. Nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym teza organu o rzekomej możliwości skarżącej spłaty zadłużenia w ratach. Decyzja o układzie ratalnym z dnia 27 lutego 2004r. wygasła bowiem na mocy decyzji z dnia 27 października 2008r. wskutek niemożności uiszczania przez skarżącą kolejnych rat. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej ustaleń oraz rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją życiową zobowiązanej stanowi naruszenie powyższych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie proces decyzyjny organu narusza też zasadę przekonywania określoną w art. 11 Kpa, a w aspekcie kontroli sądowej wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a tym samym, czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 41 a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stan finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego stanowi przesłankę, którą organ uwzględnia rozpatrując wniosek o umorzenie należności składkowych. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że uwzględnił stan finansów funduszów emerytalno- rentowego i składkowego, nie wyjaśnił jednak, w jakim zakresie stan ten miał wpływ na rozstrzygnięcie. Uzasadnienie przesłanki umorzenia nie może ograniczyć się do zacytowania przepisu, lecz winno wyjaśnić jak, w ocenie organu, stan finansów funduszów wpływa na rozpoznanie wniosku konkretnego zobowiązanego o umorzenie należności. Rozstrzygając ponownie sprawę organ, uwzględniając powyższe uwagi, dokona ustaleń w zakresie wysokości dochodów i wysokości wydatków skarżącej z uwzględnieniem jej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej, rozważy wszechstronnie zebrany materiał i dokona oceny sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącej przy uwzględnieniu stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 Kpa. Z tych względów należało stwierdzić, że podejmując zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie, decyzja organu I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c", art.135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.