I SA/Ke 226/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 29 stycznia 2018 r. w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] 2018 r. nr [...] o odmowie umorzenia M.K. należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...] 2018 r. Zakład odmówił M. K. umorzenia należności z tytułu składek do zapłaty, których została zobowiązana na podstawie decyzji przenoszącej odpowiedzialność za zmarłego S. K.. W dniu 26 lutego 2018 r. zobowiązana złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku oświadczyła, że lokal mieszkalny, na który powołuje się Zakład jest zabezpieczony hipoteką na rzecz A. Bank S.A. z tytułu kredytu, Gminy K. z tytułu zaległości podatkowych oraz przez ZUS. Zakład przyznał ponadto, że zobowiązana jest w trudnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej oraz uznał, że nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi spłatę zadłużenia. W związku z powyższym wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy. Zakład stwierdził, że w postępowaniu przed organem II instancji strona nie wskazała nowych okoliczności w sprawie. Do akt sprawy dołączyła umowę sprzedaży zawartą 6 czerwca 2015 r. w Kielcach, pomiędzy S. K. a K. K., gdzie przedmiotem umowy jest udział wynoszący 3/16 w nieruchomości opisanej w księdze wieczystej o numerze [...]. Cena sprzedaży określona została na kwotę [...] zł. W ocenie organu powyższe nie wnosi nowych okoliczności w sprawie, gdyż dołączona do akt sprawy umowa nie ma mocy prawnej, ponieważ nie została sporządzona przed powołanym do tego organem, ponadto w dziale II ww. księgi wieczystej, S. K. nadal figuruje jako właściciel posiadający udział w nieruchomości wynoszący 3/16. Strona ponownie ponadto powołała się na problemy zdrowotne oraz ciężką sytuację materialną. Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje zarobkowo, pobiera świadczenie emerytalno - rentowe w kwocie [...] zł brutto, [...] zł netto miesięcznie. Ponadto, pobiera zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie. Strona posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków, zaciągniętych kredytów oraz w bankach, które nie są spłacane. Wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości o pow. 58,12 m² - lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości K., dla którego urządzona została KW: [...] oraz udziału 3/16 w nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości K.-P., nr KW: [...]. Na powyższych nieruchomościach Zakład dokonał zabezpieczenia swoich należności. Nadto, strona wskazała, że posiada telewizor, lodówkę oraz kuchenkę gazową, których wartość wyceniła na łączną kwotę [..] zł. Według ustaleń własnych Zakładu, S. K. posiadał pojazdy marki Volvo i Renault oraz naczepę ciężarową Bartoletti, jednakże w postępowaniu przed organem I instancji jak i w niniejszym postępowaniu, w żaden sposób strona nie odniosła się do wskazanych pojazdów. Nie poinformowała, czy wskazane pojazdy uległy zbyciu, na co przeznaczone zostały ewentualne środki uzyskane ze zbycia pojazdów. Podniosła, że jest nieuleczalnie chora, dołączając przy tym do akt sprawy zaświadczenie lekarskie stwierdzające, że wymaga opieki osób drugich, leczy się z powodu przewlekle postępującej choroby neurologicznej z niedowładem czterokończynowym, co nie rokuje poprawy. Zakład wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Nieściągalność należności została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2016.963 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." W stosunku do działalności nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Nie można stwierdzić, aby okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s., zaistniały w sprawie. Strona pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, ponadto jest właścicielką lokalu mieszkalnego oraz współwłaścicielką innej nieruchomości. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Przesłanka art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania w przypadku strony, gdyż odnosi się do zadłużenia niższego od kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (11,60 zł). Z tych powodów nie zachodzą wobec wnioskodawczyni przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wydanie decyzji o umorzeniu należności na tej podstawie. Gdy nie zachodzi całkowita nieściągalność Zakład może umorzyć należności, jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Umorzeniem z tego powodu można objąć należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.141.1365), zwanym dalej "Rozporządzeniem". Szczególne sytuacje zostały określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zakład stwierdził, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ strona odpowiada za uregulowanie składek na podstawie decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania spadkodawcy S. K.. Zakład w postępowaniu przed organem I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, stwierdzając, że sytuacja materialna i zdrowotna strony jest trudna. W związku z powyższym Zakład, decyzją z [...] 2018 r. umorzył należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, w łącznej kwocie [...] zł, odmawiając umorzenia należności z tytułu składek w wysokości [...] zł, z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 28 u.s.u.s. Po ponownej analizie sprawy, w niniejszym postępowaniu, organ II instancji, nie znajdując nowych okoliczności, doszedł do takich samych wniosków, podtrzymując decyzję z [...] 2018 r. Zakład przyznał, że sytuacja materialna strony rzeczywiście jest trudna, w szczególności problemy zdrowotne uniemożliwiają podjęcie pracy zarobkowej i uzyskanie dodatkowych dochodów. Organ stwierdził jednak, że wysokość pobieranego przez stronę świadczenia netto jest wyższa niż najniższe wynagrodzenie krajowe, które obecnie wynosi 1530 zł netto i przewyższa kwotę minimum socjalnego. Strona ponadto nie ma innych osób na utrzymaniu lub wspólnie gospodarujących. W ocenie Zakładu zatem ze względu na wysokość środków, którymi dysponuje strona można uznać, że pozostałą część zadłużenia jest w stanie spłacić w dogodnym systemie ratalnym. Wnioskodawczyni ponadto posiada majątek, na którym Zakład dokonał zabezpieczenia swoich należności oraz pobiera świadczenie emerytalno - rentowe, z którego można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne. Na powyższą decyzję M. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek w wysokości [...] zł. Zarzuciła naruszenie: - art. 28 u.s.u.s. poprzez jego nieprawidłowa wykładnię i przyjęcie, że nie doszło do ziszczenia się przesłanek określonych dyspozycją tego przepisu, warunkujących umorzenie należności z tytułu składek, a przez to błędne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia przedmiotowych składek, a skarżąca jest w stanie regulować należności z tytułu składek, na podstawie decyzji przenoszącej odpowiedzialność za zmarłego S. K., kiedy to ze względu na stan zdrowia oraz ciężką sytuację materialną nie ma takiej możliwości; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżąca jest w stanie uregulować należności z tytułu składek, na podstawie decyzji przenoszącej odpowiedzialność za zmarłego S. K., kiedy to ze względu na stan zdrowia oraz ciężką sytuację materialną nie ma takiej możliwości; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego stanowiącego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że twierdzenie organu, iż pobierana przez nią kwota świadczeń przewyższa kwotę minimum socjalnego jest nieuzasadnione biorąc pod uwagę koszty leków, rehabilitacji, masaży, a także dojazdów na wizyty (około 500 zł miesięcznie – leczenie i około 500 zł miesięcznie – specjalna dieta). Po odjęciu od pobieranych świadczeń ww. kosztów oraz czynszu, na resztę comiesięcznych wydatków pozostaje kwota 634 zł. kwota ta jest niższa od minimum socjalnego. Stąd skarżąca musi liczyć na pomoc synów. Z kolei mieszkanie, na fakt posiadania którego powołuje się organ, jest obciążone hipoteką. Wartość tej nieruchomości ponadto nie przedstawia wartości wyższej, niż łączna wartość wszystkich hipotek. Skarżąca podniosła, że stwierdzenie organu o możliwości spłaty przez nią zadłużenia w "dogodnym systemie ratalnym" jest dla niej krzywdzące, ponieważ nie ma ona żadnych możliwości spłaty zaległości. Przyznał to sam organ. Stąd działanie organu oceniła jako niekonsekwentne i przeczące zasadom logiki. Stwierdziła, że w przypadku obciążenia ja spłatą, będzie zmuszona do rezygnacji z leczenia. W odpowiedzi na skargę Zakład podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2018.1302), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Podstawę materialnoprawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowi art. 28 ust. 2, 3 i 3 a tej ustawy. Zgodnie z powołaną regulacją należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności, ZUS przeprowadza postępowanie w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, w świetle których Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W pierwszym etapie postępowania z wniosku o umorzenie należności składkowych organ bada, czy w ogóle występują przesłanki do umorzenia należności. W celu ustalenia istnienia ww. przesłanek konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, określenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej osoby zobowiązanej. Ustalając istnienie przesłanek organ bierze przy tym pod uwagę aktualną sytuację życiową i majątkową osoby wnoszącej o umorzenie zaległości. Jeśli żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona organ bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. W przypadku ustalenia zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności, postępowanie wchodzi w drugi etap – uznania administracyjnego, tj. możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia. Z treści wyżej zacytowanych przepisów wynika bowiem, że dopiero na tym etapie postępowania organ korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Dokonując tych czynności organy podatkowe muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 K.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego, wszechstronności. Konsekwencją takiego modelu postępowania organu jest kontrola sądu sprawowana zasadniczo na trzech poziomach: 1. kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym postępowania dowodowego (zwłaszcza kompletności materiału dowodowego); 2. kontrola prawidłowości oceny przesłanek umorzenia oraz w przypadku ich zaistnienia; 3. kontrola granic przyznanego organowi uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ prawidłowo stwierdził brak przesłanek nieściągalności. Skarżąca posiada bowiem stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego-rentowego, lokal mieszkalny oraz udział w innej nieruchomości. Wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności, Zakład był uprawniony do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 Rozporządzenia. W wyniku postępowania stwierdził wystąpienie przesłanek, o których mowa § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Rozporządzenia, tj. opłacenie należności z tytułu składek pozbawia zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; przewlekła choroba zobowiązanej, pozbawia ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przyznał bowiem, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna, a przewlekła choroba, na którą choruje (stwardnienie rozsiane) uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej i uzyskanie dodatkowych dochodów. W konsekwencji jednak Zakład umorzył jedynie część zadłużenia skarżącej w kwocie [...] zł, odmawiając umorzenia należności w kwocie [...] zł. W postępowaniu drugoinstancyjnym Zakład podzielił ocenę sytuacji skarżącej dokonaną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W ocenie organu bowiem sytuacja finansowa skarżącej umożliwi jej spłatę zadłużenia w systemie ratalnym. Takie stanowisko organu jest dla Sądu całkowicie niezrozumiałe. Nie znajduje ono żadnego uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie. Ocena możliwości płatniczych skarżącej jako umożliwiająca jej spłatę zadłużenia w systemie ratalnym, została bowiem oceniona w sposób sprzeczny i niekonsekwentny, co uzasadnia jej ocenę jako dowolnej. Stwierdzenie organu o możliwościach płatniczych skarżącej jest bowiem sprzeczne z brzmieniem przesłanki umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, której występowanie w sprawie organ przecież stwierdził. Wymaga wyjaśnienia, że przy ocenie możliwości płatniczych skarżącej ustalenia i ocena organu winny koncentrować się na zbadaniu, czy zapłata należności nie spowoduje zagrożenia dla możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych zobowiązanej. Powyższe wymagało dokonania i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji szczegółowej analizy sytuacji finansowej wnioskodawczyni, określenia źródła jej dochodów, wydatków niezbędnych dla codziennej egzystencji skarżącej oraz określenia relacji pomiędzy tymi wielkościami. Nie wystarcza przedstawienie dochodów i wydatków osoby zobowiązanej, ale konieczne jest ich zbilansowanie i wykazanie przez organ, czy po zaspokojeniu podstawowych dla egzystencji potrzeb dysponuje ona środkami pozwalającymi na uregulowanie należności. Organ jednak takiego zbilansowania nie dokonał. Skoncentrował się jedynie na wskazaniu dochodów i majątku zobowiązanej. Nie ustalił natomiast wydatków skarżącej, wśród których znaczne są wydatki związane z problemami zdrowotnymi skarżącej. Innymi słowy nie wykazał czy po zaspokojeniu podstawowych dla egzystencji potrzeb skarżąca dysponuje środkami pozwalającymi na uregulowanie należności również w systemie ratalnym. Wymaga ponadto podkreślenia, że w postępowaniu drugoinstancyjnym Zakład nie może ograniczać się do podzielenia stanowiska zajętego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i bazowaniu na ustaleniach z tego postępowania. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja wydana została na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że charakter rozstrzygnięć Zakładu w takim postępowaniu w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zatem rozpatruje i rozstrzyga merytorycznie tę samą sprawę w jej całokształcie a więc ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika, by Zakład przeprowadził w sprawie ponowne postępowanie wyjaśniające i poczynił konieczne ustalenia faktyczne. Przedmiotem postępowania organu odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W świetle powyższego nie można przyjąć, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygając ponownie sprawę organ, uwzględni powyższe rozważania Sądu i wyda stosowne rozstrzygnięcie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym dotyczącym sytuacji majątkowej oraz osobistej skarżącej, wysokości i charakteru należnych składek. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku.