I SA/Ke 226/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej za 2019 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz B.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dyrektor) decyzją z (...) nr (...) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (kierownik) z (...) nr (...) w przedmiocie przyznania B.J. premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej za 2019 rok w ramach poddziałania Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych objętego PROW 2014-2020. Organ ustalił, że 29 maja 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. wpłynął w formie elektronicznej wniosek B. J. o przyznanie płatności na rok 2019. Strona złożyła wniosek kontynuacyjny Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów w ramach PROW 2014-2020 dla poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych". W dniu 11 czerwca 2019 r. strona złożyła zmianę do wniosku. Do premii zalesieniowej i pielęgnacyjnej B. J. zadeklarował działki ewidencyjne nr (...), (...), (...), (...), (...) o powierzchni 1,55 ha położone w obrębie S., w gminie S. Decyzją z 31 stycznia 2020 r. kierownik przyznał B.J. w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych" objętego PROW 2014-2020 pomoc w łącznej kwocie 2988,67 zł, w tym premię pielęgnacyjną w kwocie 1105,42 zł, premię zalesieniową w kwocie 1883,25 zł oraz poinformował o nałożeniu kary administracyjnej w kwocie 1121,66 zł. W odwołaniu od decyzji B. J. zakwestionował pomniejszenie płatności z uwagi na stwierdzone w czasie kontroli na miejscu nieprawidłowości. W jego ocenie roślinność nie zagłuszała sadzonek, zatem wykonanie przez niego zabiegów wykoszenia nie było konieczne. Rozpatrując odwołanie dyrektor przywołał przepisy, które mają zastosowanie w sprawie, tj. ustawę z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz.U. z 2020r., poz. 217 ze zm.), dalej "ustawa PROW", rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2019r., poz. 585 ze. zm.), dalej "rozporządzenie" oraz przepisy unijne. Organ odwoławczy wskazał, że kontrola na miejscu w gospodarstwie strony wykazała kod błędu ZGR39 – rolnik nie wykosił roślinności zagłuszającej sadzonki, co najmniej dwuletnie dla działek ewidencyjnych nr (...), (...), (...), (...), (...) na powierzchni 1,41 ha. W związku z tym kierownik zastosował zmniejszenie premii pielęgnacyjnej ze względu na nieprzestrzeganie planu realizacji zalesienia: nie spełniono wymogów określonych w 3 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia, poprzez brak pielęgnacji zalesienia wykonanego na gruncie, o którym mowa w lit. a, lub zalesienia występującego na gruncie wskutek sukcesji naturalnej, zgodnie z wymogami planu zalesienia, przez 5 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii pielęgnacyjnej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii pielęgnacyjnej. Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z załącznikami nr 4 i nr 6 do rozporządzenia wysokość premii zalesieniowej wynosi 1215 zł/ha, zaś wysokość premii pielęgnacyjnej na gruntach w warunkach korzystnych wynosi 1075 zł/ha. Za niewykaszanie roślinności zagłuszającej dla sadzonek co najmniej dwuletnich współczynnik dotkliwości wynosi 30%, współczynnik trwałości wynosi 1,25, iloczyn obydwu współczynników wynosi 37%. Premia pielęgnacyjna na gruntach w warunkach korzystnych przysługiwała do powierzchni 1,55 ha. Brak spełnienia wymogów stwierdzono na całej powierzchni. W związku z tym premia pielęgnacyjna w wysokości 1666,25 zł została pomniejszona o 37%, czyli 560,83 zł. W przypadku premii pielęgnacyjnej nałożono karę w wysokości 1121,66 zł (za trzy lata wstecz), która będzie odliczana w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. Premia zalesieniowa, która przysługiwała do powierzchni 1,55 ha. wyniosła 1883,25 zł. Odnosząc się do zarzutów strony, że nałożenie kar jest skutkiem wadliwej interpretacji zapisów zawartych w planach zalesienia organ stwierdził, że w załączonym przez stronę fragmencie zapisów z planu zalesienia jest wyraźnie podkreślone, że zabieg wykaszania roślinności zagłuszającej sadzonki winien być wykonywany w terminach zamieszczonych w tabeli nr 7 planu zalesienia. Wskazał, że "Zasady hodowli lasu" są załącznikiem do zarządzenia nr 53 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 21 listopada 2011r. w sprawie wprowadzenia "Zasad hodowli lasu" w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe, które zostały wprowadzone do stosowania w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych. Dlatego nie obowiązują one beneficjenta podejmującego zobowiązanie. Organ sprawdza prawidłowość wykonania zapisów w planie zalesienia oraz realizowania zobowiązania podjętego na podstawie rozporządzenia. W tabeli nr 7 przedłożonego planu "Zabiegi pielęgnacyjne lub ochronne - rejestr zabiegów pielęgnacyjnych lub ochronnych" wykaszanie roślinności zagłuszającej sadzonki zaplanowano od pierwszego do czwartego roku założenia uprawy (założonej w 2017 r.) do 15 sierpnia i strona zobowiązała się przeprowadzać wskazany zbieg. Nadleśnictwo decyduje o zasadności wykonywania danych zabiegów i wprowadza je do planu zalesieniowego zaś strona zobowiązuje się do ich wykonania, za co otrzymuje premię pielęgnacyjną, która jest zryczałtowaną płatnością z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych, wykaszania chwastów, cięć pielęgnacyjnych, przerzedzania przegęszczonych partii samosiewów oraz ochrony wykonanego zalesienia. Zabiegi wymienione w planie zalesieniowym są obligatoryjne, strona wyraziła zgodę na ich wykonywanie i nie może samodzielnie decydować o braku zasadności ich wykonywania. Nadleśniczy, a nie beneficjent decyduje o sposobie wykonania zalesienia oraz pielęgnacji zalesionego gruntu, w tym terminach wykaszania chwastów. Pięcioletni okres wykaszania roślinności zagłuszającej jest obligatoryjny, natomiast zalecenia dotyczące niszczenia chwastów sugerują sposób postępowania. Na powyższą B. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie decyzji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Zarzucił, że został ukarany za niespełnienie nieistniejącego i wymyślonego obowiązku. W odpowiedzi dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. 2019.2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 poz. 2325.), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja narusza prawo. Spór w sprawie koncentruje się na kwestii zasadności pomniejszenia B. J. premii pielęgnacyjnej przyznanej na rok 2019. Zdaniem organów B. J. nie spełnił wymogów określonych w art. 3 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia z 26 marca 2019 r. – poprzez brak pielęgnacji zalesienia wykonanego na gruncie zgodnie z planem realizacji zalesienia, co potwierdza wskazany w raporcie z kontroli kod ZGR 39. Zdaniem skarżącego zmniejszenie płatności nastąpiło niezasadnie. Organ wadliwie interpretuje zapisy planu zalesienia, w którym wskazano na konieczność wykaszania "roślinności zagłuszającej sadzonki", W jego ocenie pielęgnacja upraw jest zgodna z planem zalesienia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia pomoc jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, który miedzy innymi zobowiązał się do wykonania zalesienia gruntu zgodnie z wymogami planu zalesienia, o którym mowa w art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 i 2161 oraz z 2019 r. poz. 83 i 125), a gdy jest to przewidziane w planie zalesienia - wykonania również jego ogrodzenia lub zabezpieczenia drzewek 3 palikami - w przypadku ubiegania się o przyznanie wsparcia na zalesienie, oraz pielęgnacji zalesienia wykonanego na gruncie, lub zalesienia występującego na gruncie wskutek sukcesji naturalnej, zgodnie z wymogami planu zalesienia, przez 5 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii pielęgnacyjnej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii pielęgnacyjnej, utrzymania zalesienia wykonanego przez 12 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii zalesieniowej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii zalesieniowej. Z unormowania tego wynika, że warunkiem przyznania premii pielęgnacyjnej w pełnej wysokości jest pielęgnacja zalesienia zgodnie z wymogami planu zalesienia obowiązującego dla działek nr (...), (...), (...), (...), (...). W Tabeli 7 planu zalesienia określono zabiegi pielęgnacyjne lub ochronne, do stosowania których B. J.był zobowiązany w ciągu 5 lat, ze wskazaniem zabiegów obowiązujących w poszczególnych latach, liczonych od założenia uprawy. Analiza zapisów planu wskazuje, że producent w roku założenia uprawy jest zobowiązany do wykaszania roślinności zagłuszającej sadzonki do 15 lipca, oraz po raz drugi – według potrzeb hodowlanych. W tych samych terminach i według tych samych zasad został zobowiązany do wykaszania roślinności zagłuszającej sadzonki w drugim roku uprawy. Natomiast w roku trzecim i czwartym wykaszanie roślinności zagłuszającej sadzonki winno być stosowane wg potrzeb hodowlanych. Plan w roku trzecim i czwartym nie wskazuje konkretnych terminów przeprowadzenia wykoszenia, uzależniając przeprowadzenia zabiegów od "potrzeb hodowlanych". Pojęcie potrzeb hodowlanych zostało zdefiniowane w planie zalesienia przez określenie "wykaszanie należy wykonywać wówczas, gdy chwasty grożą zahamowaniem prawidłowego wzrostu sadzonek lub wręcz ich wyginięciem". Uwzględniając wskazane zapisy planu zalesienia należy stwierdzić, że dla oceny zachowania przez beneficjenta wymogów pielęgnacji określonych w planie zalesienia w 2019 r. - III roku uprawy, decydującym było porównanie stanu sadzonek oraz roślinności, która mogła zagłuszać sadzonki. Inaczej mówiąc koniecznym było wykazanie, że stwierdzony w czasie kontroli na gruncie stan chwastów w związku z brakiem wykoszeń stanowił w tym roku zagrożenie dla wzrostu sadzonek. Ustaleń w tym zakresie organy nie dokonały. Organy ustalenia o braku, mimo ciążącego obowiązku wykoszeń roślinności zakłócającej sadzonki, ograniczyły do wskazania na zastosowany w raporcie kontroli kod ZGR 39. Wskazać należy, że w raporcie kontroli uzasadnienie dla zastosowania kodu ZGR 39 ogranicza się do stwierdzenia "zalesienie – zabiegi wykaszania roślinności zagłuszającej wykonano częściowo, pozostała część porośnięta chwastami. Sąd nie kwestionuje, że raport z kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., został bowiem sporządzony w przepisanej formie, przez powołany do tego podmiot. Raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z tym, że wynikające z raportu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości winny być ocenione przez organ zwłaszcza, że skarżący wnosząc zastrzeżenia do raportu kontroli i odwołując się do zapisów planu zalesienia, wskazywał na brak uzasadnienia dla dokonywania wykoszeń, eksponując wielkość nasadzeń, jakość zastosowanego materiału siewnego. Tożsamą argumentację zaprezentował w złożonym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, iż organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko ponownie rozpoznać rozstrzygniętą sprawę, ale odnieść się również w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania. Zasada ta ma szczególne znaczenie w sytuacji wniesienia przez producenta zastrzeżeń do raportu kontroli i kwestionowania w odwołaniu ustaleń dokonanych na jego podstawie. Organ dysponował oprócz raportu z kontroli materiałem fotograficznym, który winien ocenić pod kątem spełnienia wymogów pielęgnacji zawartych w planie zalesienia w odniesieniu do zastosowanego kodu ZGR 39. Brak oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji ustaleń czy stan roślinności w trzecim roku uprawy mógł stanowić zagrożenie dla wzrostu sadzonek oznacza, że organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami określonymi w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW. Zgodnie z tym przepisem w sprawie o przyznanie pomocy organ stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. oraz określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. k.p.a. konstrukcja uzasadnienia organu pierwszej Instancji, ograniczająca się do wskazania, że rolnik nie dokonał wykoszenia roślinności zagłuszającej sadzonki do 15 lipca 2019 r., jak też wskazanie przez organ II instancji na wynikający z tabeli 7 planu zalesienia obowiązek wykaszania roślinności zagłuszającej przez okres czterech lat w terminie do 15 sierpnia, licząc od założenia uprawy (2017 r.). Przywołany przez organ odwoławczy obowiązek wykaszania chwastów w międzyrzędach oraz pomiędzy sadzonkami w rzędzie w nawrotach zależnych od intensywności ich wzrostu i zaleconych terminach zamieszczonych tabeli 7 nie wynika z planu zalesienia dla działek, do których o przyznanie płatności ubiegał się skarżący. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno czynić zadość zasadzie przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące. Ma umożliwić stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu oraz ewentualne odniesienie się do niego w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia. Ma też istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Nie spełnia wskazanych wymogów uzasadnienie w którym organy zarzucając zaniechanie po stronie beneficjenta przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych, wskazują na różne terminy w których był zobligowany do ich wykonania, gdy jak organ odwoławczy odwołują się do nieistniejących w stosunku do przedmiotowych działek zapisów planu zalesienia. Podsumowując, obowiązkiem organu, dla zastosowania pomniejszenia premii pielęgnacyjnej koniecznym było wykazanie przez organ, że stosownie do zapisów planu zalesienia stan rozwoju sadzonek wymagał wykoszenia roślinności. W rozstrzygnięciu organu zabrakło stosownych ustaleń i analizy wskazanych wyżej okoliczności w odniesieniu do roku 2019 jako III roku uprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględniając stanowisko Sądu rozpatrzy wszechstronnie materiał dowodowy, z uwzględnieniem zapisów planu zalesienia obowiązującego dla działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Z powyższych względów uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.