I SA/Ke 23/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 15 listopada 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 2 sierpnia 2022 r. nr [...] o nałożeniu na M. W. kary pieniężnej w wysokości [...] zł. 1.1 W uzasadnieniu wskazał, że strona 29 czerwca 2022 r. wykonywała przewóz drogowy, w trakcie którego kierowca nie rejestrował swojej aktywności na karcie kierowcy. Naruszenie zostało stwierdzone przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, podczas kontroli drogowej autobusu marki [...] o nr rej. TK [...] Kontrolowany pojazd prowadzony był przez dwóch kierowców: Z. Z. i R. D.. K. wykonywali krajowy przewóz drogowy w imieniu przedsiębiorcy M. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] [...]" M. W.. Na miejsce kontroli kierowcy podjechali kontrolowanym autobusem w celu przeprowadzenia sprawdzenia pojazdu w ramach prowadzonej przez Inspekcję Transportu Drogowego akcji "Bezpieczny Autokar". W toku kontroli zostały pobrane dane cyfrowe z kart kierowców. Ich analiza wykazała, że w tachografie w dniu kontroli zalogowana była tylko karta kierowcy Z. Z. pomimo, że autobus na miejsce kontroli podjechał w obsadzie dwóch kierowców. W celu wyjaśnienia przyczyny zalogowania karty kierowcy tylko przez jednego kierowcę inspektorzy przesłuchano świadków. R. D. zeznał, że wraz ze Z. Z. przyjechał na miejsce kontroli w M. G.. Wyjaśnił, że wsiadł do autobusu prowadzonego przez Z. Z. i nie zalogował swojej karty kierowcy, żeby było szybciej, a którą chciał zalogować na pierwszym możliwym przystanku. Z. Z. zeznał, że R. D. zabrał ze stacji paliw oraz że R. D. nie zalogował karty kierowcy, ponieważ obaj uważali, że będzie mógł to zrobić po dojechaniu na miejsce kontroli. 1.2 Fakt wykonywania w dniu 29 czerwca 2022 r. przewozu pojazdem marki [...] o nr rej. [...] przez dwóch kierowców, w trakcie którego tylko jeden kierowca rejestrował swoją aktywność na karcie kierowcy, organ zakwalifikował jako naruszenie określone w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201), dalej: "u.t.d.". Nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych za naruszenie polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. 1.3 Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że gdy pojazd prowadzony jest przez dwóch kierowców, z których tylko jeden - ten który prowadzi pojazd - rejestruje swoją aktywność na karcie kierowcy, a drugi nie logując swojej karty kierowcy do tachografu ukrywa swoja aktywność w pojeździe, dochodzi do naruszenia określonego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Każdy z kierowców traktowany jest oddzielnie, a tym samym każdy z nich musi rejestrować swoją aktywność w trakcie przewozu na karcie kierowcy. Jeżeli zatem kierowca nie loguje do tachografu swojej karty kierowcy w czasie gdy pojazd prowadzony jest przez innego kierowcę, a on sam przebywa w tym pojeździe, zachodzi nieprawidłowa obsługa tachografu, mająca na celu ukrycie faktycznej aktywności kierowcy. K. Z. Z. i R. D. w dniu 30 czerwca 2022 r. mieli zaplanowaną jazdę do [...], stąd też brak rejestracji swojej aktywności na karcie kierowcy przez kierowcę R. D. miał wpływ na jego późniejszy czas prowadzenia pojazdu. Jeżeli bowiem 29 czerwca 2022 r. podczas jazdy autobusem marki [...] o nr rej. [...], jako drugi kierowca, nie rejestrował on swojej aktywności na karcie kierowcy, to jego dopuszczalny czas prowadzenia pojazdu ulegał wydłużeniu o czas do momentu zalogowania swojej karty kierowcy. Z przepisu art. 4 lit. "o" rozporządzenia nr 561/2006 nie wynika, jak to twierdzi strona, że drugi kierowca po wejściu do pojazdu może przez okres 1 godziny nie logować swojej karty kierowcy do tachografu. Przewóz w załodze oznacza sytuację, gdy w pojedzie przebywa od dwóch kierowców od momentu rozpoczęcia przewozu po zakończeniu odbierania odpoczynku dziennego lub tygodniowego, oraz sytuację, gdy po odebraniu odpoczynku tygodniowego lub dziennego pojazd prowadzi tylko jeden kierowca, a drugi kierowca przed upływem jednej godziny od rozpoczęcia przewozu wchodzi do pojazdu i dalej kierowcy kontynuują przewóz jako załoga. To, czy przewóz wykonywany jest w załodze czy też nie, nie ma wpływu na obowiązek rejestrowania przez kierowcę swojej aktywności na karcie kierowcy lub wykresówce w trakcie wykonywanego przewozu. Jeżeli zatem kierowca zawodowy wsiada do pojazdu i jazda autobusem nie jest następstwem podróży odbywanej na podstawie zawartej umowy i posiadanego ważnego biletu na przewóz, obowiązkiem takiego kierowcy jest rejestrowanie swojej aktywności za pomocą tachografu na karcie kierowcy lub wykresówce. 1.4 Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 92c u.t.d., ponieważ przedsiębiorca nie wykazał, że nie miał wpływu na powstanie naruszeń. 2. Na powyższą decyzję M. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów oraz dokonanie oceny niezgodnej ze stanem faktycznym, zawartym zarówno w protokole kontroli nr [...] z 29 czerwca 2022 r., jak i dokumentacji załączonej do protokołu kontroli m.in. w postaci protokołów przesłuchania świadków, a także w związku z przedstawionymi dowodami i okolicznościami przedmiotowej kontroli, wskazanymi w złożonych wyjaśnieniach do postępowania administracyjnego oraz wyrokiem Sądu Rejonowego w K. wraz z uzasadnieniem wyroku (sygn. akt [...] [...]) z 25 listopada 2022 r., uznając obwinionego kierowcę R. D. jako niewinnego w zakresie zarzucanego mu czynu (wykroczenia z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. określonego w lp. 7.1 załącznika nr [...] do u.t.d.). Wyrok ten jednoznacznie wskazuje, że postępowanie administracyjne i nałożona kara pieniężna w drodze decyzji administracyjnej wobec przedsiębiorcy M. W. są bezpodstawne. S. R. D. nie złamał prawa w żadnym zakresie, to przedsiębiorca M. W. tym bardziej tego nie uczynił. Sąd orzekł, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu decyzji wyprowadził mylne wnioski. Organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem postępowanie administracyjne prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji nie było kompletne. Organy nie wyjaśniły i nie ustosunkowały się do wszystkich elementów stanu faktycznego, które miały w niniejszej sprawie znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a w tym konkretnym przypadku do umorzenia postępowania w zakresie stwierdzonego naruszenia określonego pod lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym; 2) nierzetelność i dowolność rozstrzygnięcia, które jest krzywdzące dla strony, oparte na złym określeniu i stwierdzeniu stanu faktycznego podczas kontroli drogowej w dniu 29 czerwca 2022 r., a ponadto inicjatywa dowodowa w zakresie spełnienia przesłanek z art. 92b lub 92c u.t.d. nie została kompletnie uwzględniona przez organ I jak i II instancji, co jest niezgodne z przepisami k.p.a. 2.1 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, w realiach materialnoprawnych sprawy, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niepozwalający na dokonanie jednoznacznych ustaleń faktycznych, a ocena dotychczas zebranych dowodów jest niekompletna i nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołane przepisy, dla realizacji naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zobowiązują organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy podjęciu zarówno czynności dowodowych z urzędu, jak i na wniosek strony. Materiał dowodowy ma zostać wyczerpująco zebrany oraz rozpatrzony, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona wymaga od organu oceny całokształtu tego materiału. Przy czym zakres ustaleń faktycznych determinowany jest treścią przepisów prawa materialnego, które to dla rozstrzygnięcia sprawy mają znaleźć zastosowanie. Zdaniem sądu, kontrolowany proces decyzyjny organów administracji nie spełnia tych wymogów. 3.3 Ramy materialnoprawne sprawy organ wyznaczył wskazując zasadniczo na art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 u.t.d. Z kolei przepis art. 4 pkt 22 lit. "h" u.t.d. stanowi, że użyte w ustawie obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 165/2014", lub aktów wykonawczych do rozporządzenia (UE) nr 165/2014. Zgodnie z art. 32 ust. 1, 3 rozporządzenia (UE) nr 165/2014, przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za naruszenia niniejszego rozporządzenia popełnione przez swoich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji. Państwa członkowskie mogą jednak uzależnić taką odpowiedzialność od naruszenia przez przedsiębiorstwo transportowe ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu i art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (art. 33 ust. 3). Kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu (art. 34 ust.1). Stosownie natomiast do art. 4 lit. "c" rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1), "kierowca" oznacza osobę, która prowadzi pojazd nawet przez krótki okres, lub która jest przewożona w pojeździe w celu podjęcia w ramach swoich obowiązków jego prowadzenia w razie potrzeby. Przepis art. 4 lit. "o" tego rozporządzenia stanowi natomiast, że "załoga kilkuosobowa" oznacza sytuację, w której w trakcie każdego okresu prowadzenia pojazdu pomiędzy dwoma kolejnymi dziennymi okresami odpoczynku, lub pomiędzy dziennym okresem odpoczynku a tygodniowym okresem odpoczynku, w pojeździe przebywa co najmniej dwóch kierowców w celu prowadzenia pojazdu. Przez pierwszą godzinę obsady kilkuosobowej obecność innego kierowcy lub kierowców jest fakultatywna, ale przez pozostałą część tego okresu jest obowiązkowa. 3.4 Niezbędne ustalenia w sprawie dotyczą więc m.in. wykonywania przewozu drogowego, statusu jako kierowcy osoby przewożonej w pojeździe (tj., której celem jest podjęcie w ramach swoich obowiązków prowadzenia pojazdu w razie potrzeby - art. 4 lit. "c" rozporządzenia (WE) nr 561/2006), czy też uznania w trakcie okresu prowadzenia pojazdu przebywających w pojeździe co najmniej dwóch kierowców za załogę (do czego również konieczne jest przypisanie celu tego przebywania, tj. prowadzenia pojazdu - art. 4 lit. "o" rozporządzenia (WE) nr 561/2006). Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że stan faktyczny został ustalony na podstawie wydruku z tachografu, dokumentów przewozowych, protokołów przesłuchania świadków oraz protokołu z kontroli drogowej. Ten materiał dowodowy w żadnej mierze nie został jednak skonfrontowany z twierdzeniami i dokumentami przedstawionymi przez stronę. Otóż w aktach sprawy znajduje się pismo M. W. z 13 lipca 2022 r., w którym skarżący odniósł się do okoliczności związanych z przebiegiem kontroli autobusu, przeprowadzonej 29 czerwca 2022 r. Wyjaśnił w nim również, że kierowcy mieli rozpocząć swoją pracę dopiero 30 czerwca 2022 r., natomiast w dniu kontroli nie byli oni w załodze w rozumieniu rozporządzenia nr [...]. Do twierdzeń tych nie odniósł się organ odwoławczy, a organ pierwszej instancji uczynił to bardzo lakonicznie, uznając "argumenty przedstawione przez stronę za chybione" i oceniając je jedynie w kontekście ustalenia, że w sprawie nie zaszły przesłanki wyłączające odpowiedzialność strony, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Brak zaś ich oceny w kontekście zaistnienia przesłanek przypisanego stronie naruszenia. Takiej oceny nie dokonał również organ odwoławczy jeśli chodzi o twierdzenia strony zawarte w odwołaniu i wynikające z dokumentów dołączonych do odwołania (k. 11 - 15 akt administracyjnych). Jak wyżej wyjaśniono, organ powinien uwzględnić wszystkie dowody przeprowadzone w postępowaniu, następnie dokonać oceny ich mocy i wiarygodności. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy dowód został przeprowadzony przez organ z urzędu, czy też został złożony przez stronę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strona przedstawia dowody, które w jej ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Innymi słowy, obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości. Organ odwoławczy zaniechał tym obowiązkom. 3.5 Przytoczone wyżej normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy. Aby zatem móc przyjąć, że doszło do naruszenia zawartego w lp. 6.2.1. załącznika nr [...] do u.t.d, koniecznym było poczynienie ustaleń w kontekście powołanych wyżej art. 4 lit. "c" i "o" rozporządzenia nr [...]. Oznaczało to obowiązek zbadania przez organ, czy R. D. w dniu 29 czerwca 2022 r. mógł być uznany za "kierowcę" autobusu i czy był w "załodze kilkuosobowej". Ocena organu powinna zostać poczyniona na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy uwzględnieniu również twierdzeń strony. Działania podejmowane w ramach obowiązków wynikających z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mają na celu dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W niniejszej sprawie oznaczało to obowiązek takiego procedowania, które jednoznacznie potwierdzi fakty pozwalające na przyjęcie, że zostały spełniona znamiona, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. i brak jest okoliczności wyłączających odpowiedzialność strony. 3.6 Dodatkowo sąd wskazuje, że nawet przy uznaniu, że w sprawie doszło do wypełnienia przesłanek z art. 4 lit. "c" i "o" rozporządzenia nr 561/2006 i naruszenia wynikającego z załącznika nr 3 do u.t.d., to wymaga zauważenia, że organ błędnie je zakwalifikował do pozycji 6.2.1. Rubryka nr 4 załącznika nr 3 do u.t.d. zawiera m.in. numer grupy naruszeń zawartych w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U.UE.L.2016.74.8). Pozycja 6.2.1. zawiera nr 2.8, który według załącznika I rozporządzenia nr 2016/403 odnosi się do naruszenia przepisów art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, dotyczących właściwego użytkowania tachografów i kart kierowcy, polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu. Tytuł pozycji 6.2 dotyczy zaś naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Niniejsze postępowanie dotyczy braku zalogowania karty kierowcy. Zwrócić zaś należy uwagę, że to pozycja 6.3. załącznika nr 3 do u.t.d. nosi tytuł "naruszenie zasad i warunków użytkowania tachografu". Pozycja 6.3.19. z załącznika nr 3 do u.t.d. stanowi o "niepoprawnym stosowaniu wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1-6.3.10 i 6.3.14" i wskazuje numer 2.13, który według załącznika I rozporządzenia nr 2016/403 odnosi się do naruszenia polegającego na niepoprawnym stosowaniu karty kierowcy. Wskazuje też na art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, który jak wyżej już opisano, stanowi, że kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd. Powyższa systematyka załącznika nr 3 do u.t.d. prowadzi do konstatacji, że niezalogowanie karty kierowcy nie stanowi o wykonywaniu przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf (lp. 6.2. załącznika nr 3 do u.t.d.), ale stanowi naruszenie zasad i warunków użytkowania tachografu (lp. 6.3. załącznika nr 3 do u.t.d.). Ma to znaczenie dla sprawy z uwagi na fakt, że kwalifikacja naruszenia do lp. 6.3.19. zmniejsza wysokość kary pieniężnej za to naruszenie do 2.000 zł (z kary 5.000 zł za naruszenie z lp. 6.2.1.). 3.7 Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji uwzględnią powyższą ocenę prawną, zarówno w zakresie dostrzeżonych naruszeń przepisów postępowania, jak i wykładni przepisów prawa materialnego. 3.8 Stwierdzone przez sąd naruszenie prawa skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz, uwzględniwszy poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, decyzji organu pierwszej instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. 3.9 O kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi – 200 zł, orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, czyniąc to na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.