I SA/Ke 232/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 rok oddala skargę. 1.1 Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: dyrektor) decyzją z [...] 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: kierownika) z [...] 2018 r. nr [..] wydaną dla Z. T. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. 1.2 Dyrektor ustalił, że 9 maja 2017 r. Z. T. złożył wniosek o przyznanie na 2017 rok jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do krów i płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych. Do jednolitej płatności obszarowej zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 10,15 ha. W trakcie obsługi wniosku wykryto, że deklaracją strony zostały objęte działki ewidencyjne nr [...] i [...] wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: ZWRSP). Według stanu na dzień 31 maja 2017 r., nie została zawarta przez stronę umowa dzierżawy w przedmiocie tych działek. Łączna powierzchnia gruntów rolnych zgłoszonych przez stronę do płatności wchodzących w skład ZWRSP wyniosła 1,43 ha. W związku z powyższymi ustaleniami Z. T. został wezwany do złożenia wyjaśnień lub dokumentów. W dniu 3 listopada 2017 r. przedłożył umowę zawartą 1 sierpnia 2017 r. z Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w R.. Przedmiotem dzierżawy jest udział ¾ części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1306, położonej w obrębie B., w gminie F.. 1.3 Organ przywołał podstawy prawne decyzji, w tym ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 278, ze zm.) zwanej dalej ustawą o płatnościach. Ustalił, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana wyniosła 8,72 ha i na tej podstawie przyznał jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł. Płatność za zazielenienie przyznał w wysokości [...] zł, płatność dodatkową w wysokości [...] zł, płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych w wysokości [...] zł i płatność do krów w wysokości [...]. zł. 1.4 Wyjaśniając wykluczenie z płatności działek o łącznej powierzchni 1,43 ha organ wskazał na treść odwołania, w którym Z. T. podniósł, iż Skarb Państwa ma tylko udziały w spornych gruntach (nie jest jedynym właścicielem). W związku z tym strona wniosła o przyznanie płatności do tej części działek (wchodzących w skład Zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych), wobec których udział odpowiednio 1/4 z działki [..] i 3/4 z działki nr [...] należy do osób prywatnych. Odnosząc się do tej kwestii dyrektor przywołał ustawę z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 337). Wyjaśnił, że ma ona na celu w szczególności wprowadzenie przepisów, które ograniczą możliwość uzyskiwania płatności bezpośrednich oraz płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich przez osoby użytkujące grunty rolne wchodzące w skład ZWRSP bez tytułu prawnego do tych gruntów. Ustawa wprowadza zmiany w ustawie o płatnościach polegające na wprowadzeniu regulacji art. 18 ust. 4 wskazującej, iż płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który ma tytuł prawny do tej działki na dzień 31 maja danego roku. Zgodnie z art. 5 ustawa weszła życie z dniem 15 marca 2016 r., tj. w pierwszym dniu okresu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności rolno- środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych, ONW i rolnośrodowiskowych za 2016 r. W art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach ustawodawca wprowadził też regulacje, z których wynika, że w przypadku gdy działka rolna jest przedmiotem współposiadania w dniu 31 maja danego roku, płatności bezpośrednie przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Zgodę taką dołącza się do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. 1.5 Z. T. nie przedstawił żadnych dowodów na to, że posiada tytuł prawny na dzień 31 maja 2017 r. do użytkowania gruntów należących m.in. do Skarbu Państwa. Tym samym skoro warunek, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie został spełniony, należało wyeliminować te grunty z płatności. Co więcej skarżący nie posiadał zgody, o której mowa w art. 18 ust 2 ww. ustawy pozostałych współwłaścicieli gruntów, tj. osób prywatnych, do zgłoszenia tych gruntów do płatności. Czyniąc powyższy wniosek organ wskazał również na treść przepisu art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach i wyjaśnił, że postępowanie w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym, uproszczonym postępowaniem administracyjnym, w którym ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 K.p.a. Wobec zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. 2.1 Z. T. złożył skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie decyzji dyrektora i poprzedzającej ją decyzji kierownika. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, co powodować winno jej uchylenie. Zarzucił też naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz naruszenie zasady praworządności. Przejawiało się to przede wszystkim w zignorowaniu faktu posiadania przez skarżącego udziału w działkach nr 1306 oraz 667, co nie świadczy w ocenie skarżącego o braku tytułu własności do tychże działek. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że powinien być potraktowany jako podmiot bezprawnie zajmujący grunty wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Sytuacja, w której podmiot wnioskuje o płatności do gruntów w stosunku do których jest ich współwłaścicielem nie może być traktowana jako sytuacja tożsama z taką, w której podmiot wnioskuje o dopłaty do gruntów, w których posiada jakikolwiek udział, zwłaszcza jeśli podmiot wnioskujący o dopłaty posiada większościowy udział w prawie własności działki. Organ nie odniósł się do tej kwestii, a poprzestał na rozważeniu kwestii władania gruntem bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 2188) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2 Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. 4.3 W okolicznościach przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie miał przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1551 ze zm.), który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Przepis ten został wprowadzony do ustawy 15 marca 2016 r. mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 337). Jak wynika z uzasadnieniu projektu tej ustawy, wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Wyjaśniono, że zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274). 4.4 W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że ujęte we wniosku o przyznanie płatności działki o numerach [...] i [...] należą do ZWRSP. Dążąc do wyjaśnienia, czy na dzień 31 maja 2017 r. została zawarta umowa ich dzierżawy z rolnikiem, pismami z 9 października 2017 r. i z 25 października 2017 r. wezwał Z. T. do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Skarżący złożył umowę dzierżawy zawartą w dniu 1 sierpnia 2017 r. z Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w R., której przedmiotem jest udział ¾ części w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako nr [...]. Innych dokumentów nie przedłożył. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji w pełni uprawniony jest wniosek organu, że Z. T. nie posiadał na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do tych działek. Skarżący przy tym ani nie kwestionował faktu, że domagał się dopłat rolnych do działek należących do ZWRSP, nie kwestionował również, że na dzień 31 maja 2017 r. nie miał zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych umowy dzierżawy, której przedmiotem były te działki. Skarżący nie zgadza się natomiast, że nie miał tytułu prawnego do tych działek, skoro jak wywodzi jest właścicielem udziału w każdej z tych działek. Odnosząc się do tego twierdzenia należy podnieść, że nie jest to tytuł prawny wymagany z punktu widzenia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy. Należy bowiem podkreślić, że jeśli rolnik zgłosił do płatności działki wchodzące w skład ZWRSP, to niezależnie czy jest ich współwłaścicielem czy też nie, ma obowiązek złożyć oświadczenie, że posiada do nich tytuł prawny oraz wskazać, z czego ten tytuł wywodzi. W praktyce oznaczało to konieczność wykazania przez wnioskodawcę zawarcia umowy dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1491 ze zm.). Skarżący przedłożył umowę, z której wynika, że taki tytuł posiadał dopiero od 1 sierpnia 2017 r., i to tylko wobec jednej działki – o numerze [...]. Nie wykazał natomiast, by zawarł umowę dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych na dzień 31 maja 2017 r. W związku z powyższym, fakt bezumownego współposiadania działek przez skarżącego i jego sąsiadów nie ma dla rozstrzygnięcia znaczenia, skoro nie zakwestionowano, że przedmiotem wniosku o przyznanie płatności są grunty należące do ZWRSP. 4.5 W tym miejscu wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 tej ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 K.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W tym kontekście bezzasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. To wnioskodawca nie wykazał posiadania wymaganych prawem dokumentów, mimo, że jako rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń. Jeśli nie wykazał wymaganego przepisem art. 18 ust. 4 tytułu prawnego do działek, to nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2015 r. II GSK 76/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 4.6 Podsumowując, prawidłowe jest stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności Z. T. w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżący nie wykazał. Nie przedłożył, pomimo wezwania organów, stosownych umów. Zasadnie zatem sporne działki wykluczono z płatności. Odnosząc się z kolei do powołanego przez organ przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, należy wyjaśnić, że nie miał on w ogóle w sprawie niniejszej zastosowania, przez to, że nie zostały spełnione wymogi z art. 18 ust. 4 tej ustawy. Innymi słowy, kwestia zgody współposiadaczy byłaby rozważana dopiero po ustaleniu, że rolnik wykazał tytuł prawny do działek, co nie miało w sprawie miejsca. 4.7 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.