I SA/Ke 234/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 11 maja 2020 r. Nr (...) w przedmiocie przyznania premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz B.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor") decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Kierownika") z [...] nr [...] w przedmiocie przyznania B.J. premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej za 2019 rok w ramach poddziałania Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych objętego PROW 2014-2020. Organ ustalił, że 29 maja 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął w formie elektronicznej wniosek B.J. o przyznanie płatności na rok 2019. Strona złożyła wniosek kontynuacyjny "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów w ramach PROW 2014-2020 dla poddziałania Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych". W dniu 11 czerwca 2019 r. strona złożyła zmianę do wniosku. Do premii zalesieniowej i pielęgnacyjnej zadeklarowała działkę ewidencyjną nr 22/1 o powierzchni 0,55 ha położoną w obrębie G., w gminie G.. Decyzją z [...] kierownik przyznał B.J. w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych" objętego PROW 2014-2020 pomoc w łącznej kwocie 1.040,74 zł, w tym premię pielęgnacyjną w kwocie 372,49 zł i premię zalesieniową w kwocie 668,25 zł. Nałożył karę administracyjnej w kwocie 659,29 zł. W odwołaniu od decyzji B. J. zakwestionował pomniejszenie płatności z uwagi na stwierdzone w czasie kontroli na miejscu nieprawidłowości. W jego ocenie roślinność nie zagłuszała sadzonek, zatem wykonanie przez niego zabiegów wykoszenia nie było konieczne. Rozpatrując odwołanie Dyrektor przywołał przepisy, które mają zastosowanie w sprawie, tj. ustawę z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 217 ze zm.), dalej "ustawa PROW", rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2019r., poz. 585 ze. zm.), dalej "rozporządzenie" oraz przepisy unijne. Organ odwoławczy wskazał, że kontrola na miejscu w gospodarstwie strony wykazała kod błędu ZGR 39 – rolnik nie wykosił roślinności zagłuszającej sadzonki, co najmniej dwuletnie dla działki ewidencyjnej nr 22/1 o powierzchni 0,55 ha. W związku z tym kierownik zastosował zmniejszenie premii pielęgnacyjnej ze względu na nieprzestrzeganie planu realizacji zalesienia: nie spełniono wymogów określonych w 3 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia, poprzez brak pielęgnacji zalesienia wykonanego na gruncie, o którym mowa w lit. a, lub zalesienia występującego na gruncie wskutek sukcesji naturalnej, zgodnie z wymogami planu zalesienia, przez 5 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii pielęgnacyjnej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii pielęgnacyjnej. Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia, wysokość premii zalesieniowej wynosi 1215 zł/ha, zaś wysokość premii pielęgnacyjnej na gruntach w warunkach korzystnych wynosi 1075 zł/ha. Zgodnie z załącznikiem nr 6 za niewykaszanie roślinności zagłuszającej dla sadzonek co najmniej dwuletnich współczynnik dotkliwości wynosi 30%, współczynnik trwałości wynosi 1,25, iloczyn obydwu współczynników wynosi 37%. Premia pielęgnacyjna na gruntach w warunkach korzystnych przysługiwała do powierzchni 0,55 ha. Brak spełnienia wymogów stwierdzono na całej powierzchni. W związku z tym premia pielęgnacyjna w wysokości 591,25 zł została pomniejszona o 37%, czyli 218,76 zł. W przypadku premii pielęgnacyjnej nałożono karę w wysokości 656,29 zł (za trzy lata wstecz), która będzie odliczana w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. Premia zalesieniowa, która przysługiwała do powierzchni 0,55 ha, wyniosła 668,25 zł. Odnosząc się do zarzutów strony, że nałożenie kar jest skutkiem wadliwej interpretacji zapisów zawartych w planach zalesienia organ stwierdził, że w załączonym przez stronę fragmencie zapisów z planu zalesienia jest wyraźnie podkreślone, że zabieg wykaszania roślinności zagłuszającej sadzonki winien być wykonywany w terminach zamieszczonych w tabeli nr 7 planu zalesienia. Wskazał, że "Zasady hodowli lasu" są załącznikiem do zarządzenia nr 53 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 21 listopada 2011 r. w sprawie wprowadzenia "Zasad hodowli lasu" w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe, które zostały wprowadzone do stosowania w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych. Dlatego nie obowiązują one beneficjenta podejmującego zobowiązanie. Organ sprawdza prawidłowość wykonania zapisów w planie zalesienia oraz realizowania zobowiązania podjętego na podstawie rozporządzenia. Na stronie 12, w tabeli nr 7 przedłożonego planu "Zabiegi pielęgnacyjne lub ochronne - rejestr zabiegów pielęgnacyjnych lub ochronnych" wykaszanie roślinności zagłuszającej sadzonki zaplanowano na lata 2016-2019 corocznie w miesiącach od czerwca do września, co jest przełożeniem zapisów w Planie Zalesienia ze strony 7 litera "B" – gdzie widnieje zapis, że czynności te winny być wykonane przed zakwitnięciem chwastów, a jeśli zajdzie taka potrzeba winny być powtórzone i strona zobowiązała się przeprowadzać wskazany zbieg. Nadleśnictwo decyduje o zasadności wykonywania danych zabiegów i wprowadza je do planu zalesieniowego, zaś strona zobowiązuje się do ich wykonania, za co otrzymuje premię pielęgnacyjną, która jest zryczałtowaną płatnością z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych, wykaszania chwastów, cięć pielęgnacyjnych, przerzedzania przegęszczonych partii samosiewów oraz ochrony wykonanego zalesienia. Zabiegi wymienione w planie zalesieniowym są obligatoryjne, strona wyraziła zgodę na ich wykonywanie i nie może samodzielnie decydować o braku zasadności ich wykonywania. Nadleśniczy, a nie beneficjent decyduje o sposobie wykonania zalesienia oraz pielęgnacji zalesionego gruntu, w tym terminach wykaszania chwastów. Pięcioletni okres wykaszania roślinności zagłuszającej jest obligatoryjny, natomiast zalecenia dotyczące niszczenia chwastów sugerują sposób postępowania. Na powyższą decyzję B. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił, że został ukarany za niespełnienie nieistniejącego i wymyślonego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 dnia sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", postanowił przeprowadzić dowód z decyzji Starosty [...] z [...] nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Spór w sprawie koncentruje się na kwestii zasadności pomniejszenia B. J. premii pielęgnacyjnej przyznanej na rok 2019 do zadeklarowanej działki n 22/1 o powierzchni 0,55 ha. Zdaniem organów B. J. nie spełnił wymogów określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 26 marca 2019 r. – poprzez brak pielęgnacji zalesienia wykonanego na gruncie, zgodnie z planem realizacji zalesienia, co potwierdza wskazany w raporcie z kontroli kod ZGR 39. Zdaniem skarżącego, zmniejszenie płatności nastąpiło niezasadnie. Organ wadliwie interpretuje zapisy planu zalesienia w którym wskazano na konieczność wykaszania "roślinności zagłuszającej sadzonki", a nie wykaszanie wszelkiej roślinności. W jego ocenie pielęgnacja upraw jest zgodna z planem zalesienia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia pomoc jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, który miedzy innymi zobowiązał się do wykonania zalesienia gruntu zgodnie z wymogami planu zalesienia, o którym mowa w art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 i 2161 oraz z 2019 r. poz. 83 i 125), a gdy jest to przewidziane w planie zalesienia - wykonania również jego ogrodzenia lub zabezpieczenia drzewek 3 palikami - w przypadku ubiegania się o przyznanie wsparcia na zalesienie, oraz pielęgnacji zalesienia wykonanego na gruncie, lub zalesienia występującego na gruncie wskutek sukcesji naturalnej, zgodnie z wymogami planu zalesienia, przez 5 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii pielęgnacyjnej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii pielęgnacyjnej, utrzymania zalesienia wykonanego przez 12 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii zalesieniowej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii zalesieniowej. Z unormowania tego wynika, że warunkiem przyznania premii pielęgnacyjnej w pełnej wysokości jest pielęgnacja zalesienia zgodnie z wymogami planu zalesienia obowiązującego dla działki nr 22/1. W Tabeli 7 planu zalesienia określono zabiegi pielęgnacyjne lub ochronne, do stosowania których B. J. był zobowiązany w ciągu 5 lat, ze wskazaniem zabiegów obowiązujących w poszczególnych latach, liczonych od założenia uprawy. Analiza zapisów planu wskazuje, że producent w roku założenia uprawy (2016 r.) oraz w II, III i IV roku uprawy jest zobowiązany do wykaszania roślinności zagłuszającej sadzonki. W każdym z tych okresów zostało wskazane, że prace powinny być wykonane w terminie od czerwca do września. Uwzględniając wskazane zapisy planu zalesienia należy stwierdzić, że dla oceny zachowania przez beneficjenta wymogów pielęgnacji określonych w planie zalesienia w 2019 r. - IV roku uprawy, należało przede wszystkim wyjaśnić znaczenie pojęcia roślinności zagłuszającej oraz skonfrontować to z wynikami kontroli. Należało zatem opisać stwierdzony stan sadzonek oraz roślinności, która mogła zagłuszać sadzonki i dopiero wysnuć z tego wnioski. Inaczej mówiąc, koniecznym było analityczne wykazanie, że stwierdzony w czasie kontroli na gruncie stan chwastów, w związku z brakiem wykoszeń, stanowił w tym roku zagrożenie dla wzrostu sadzonek. Ustaleń w tym zakresie organy nie dokonały. Organy ustalenia o braku, mimo ciążącego obowiązku wykoszeń roślinności zagłuszające sadzonki, ograniczyły do wskazania na zastosowany w raporcie kontroli kod ZGR 39. Wskazać należy, że w raporcie kontroli uzasadnienie dla zastosowania kodu ZGR 39 ogranicza się do stwierdzenia "w dniu 24.09.2019 r. skontrolowano zalesienie na działce ew. 22/1. Stwierdzono zalesienie olchą i brzozą." Uzasadnienie decyzji nie zawiera opisu, czy to właśnie ta roślinność uznana została za chwasty zagłuszające sadzonki Sąd nie kwestionuje, że raport z kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., został bowiem sporządzony w przepisanej formie, przez powołany do tego podmiot. Raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z tym, że wynikające z raportu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości winny być ocenione przez organ zwłaszcza, że skarżący wnosząc zastrzeżenia do raportu kontroli i odwołując się do zapisów planu zalesienia, wskazywał na brak uzasadnienia dla dokonywania wykoszeń, eksponując wielkość nasadzeń i jakość zastosowanego materiału siewnego. Tożsamą argumentację zaprezentował w złożonym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko ponownie rozpoznać rozstrzygniętą sprawę, ale odnieść się również w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania. Zasada ta ma szczególne znaczenie w sytuacji wniesienia przez producenta zastrzeżeń do raportu kontroli i kwestionowania w odwołaniu ustaleń dokonanych na jego podstawie. Organ dysponował oprócz raportu z kontroli materiałem fotograficznym, który winien ocenić pod kątem spełnienia wymogów pielęgnacji zawartych w planie zalesienia w odniesieniu do zastosowanego kodu ZGR 39. Brak oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji ustaleń czy stan roślinności w czwartym roku uprawy mógł stanowić zagrożenie dla wzrostu sadzonek oznacza, że organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami określonymi w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW. Zgodnie z tym przepisem w sprawie o przyznanie pomocy organ stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. oraz określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. k.p.a. konstrukcja uzasadnienia organu pierwszej instancji, ograniczająca się do wskazania, że rolnik nie dokonał do dnia 30 września 2019 r. wykaszenia roślinności zagłuszającej sadzonki na powierzchni 0,55 ha. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno czynić zadość zasadzie przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące. Ma umożliwić stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu oraz ewentualne odniesienie się do niego w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia. Ma też istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Nie spełnia wskazanych wymogów uzasadnienie, w którym organy zarzucając zaniechanie po stronie beneficjenta przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych, czynią to lakonicznie i w jednym zdaniu. Podsumowując, obowiązkiem organu, dla zastosowania pomniejszenia premii pielęgnacyjnej koniecznym było wykazanie przez organ, że stosownie do zapisów planu zalesienia stan rozwoju sadzonek wymagał wykoszenia roślinności. W rozstrzygnięciu organu zabrakło stosownych ustaleń i analizy wskazanych wyżej okoliczności w odniesieniu do roku 2019 jako IV roku uprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględniając stanowisko Sądu rozpatrzy wszechstronnie materiał dowodowy, z uwzględnieniem zapisów planu zalesienia obowiązującego dla działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Swoje ustalenia skonfrontują z ustaleniami zawartymi w decyzji Starosty [...] z [...] nr [...] Wynika z niej bowiem, że organ ten uznał za udaną uprawę leśną na działce nr 22/1 i przekwalifikował grunt na leśny. Z powyższych względów uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach (wpis od skargi – 200 zł) uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.