I SA/Ke 246/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr SKO.RD-52/164/8/2024 w przedmiocie negatywnej opinii proponowanych zmian na linii komunikacyjnej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r. nr SKO.RD-52/164/8/2024 utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. (burmistrz) z 15 grudnia 2023 r. nr [...] wydane dla E. K., opiniujące negatywnie proponowane zmiany na linii komunikacyjnej: [...] - K. przez W. na odcinku linii przebiegającym przez teren gminy S. przez następujące miejscowości: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], S., [...] G., [...], [...]. W uzasadnieniu wskazano, że E. K., prowadząca działalność gospodarczą pn. Transport Osobowy "[...]" E. K. wystąpiła do Starosty [...] (starosta) z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] - K. przez W.. Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022r., poz. 2201 ze zm.) dalej "u.t.d." starosta, pismem z 23 listopada 2023 r. zwrócił się do burmistrza o uzgodnienie zmiany zezwolenia w trybie art. 106 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem burmistrz negatywnie zaopiniował proponowane zmiany. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie kolegium wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d1. Organ wskazał, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał wyrok NSA sygn. akt II GSK 2309/17. W ocenie kolegium w sprawie burmistrz nie przekroczył zakresu kompetencji udzielonego mu w ramach art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e) u.t.d. i w ramach uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. dokonał analizy przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie Gminy S.. W uzasadnieniu postanowienia organ ten wyjaśnił, że lokalna społeczność, której wolę wyraziła B. G. sołtys sołectwa [...] domaga się przywrócenia niedzielnych kursów na linii [...] - K. [...], zlikwidowanych przez przedsiębiorcę Transport Osobowy "[...]" E. K. od 1 listopada 2023 r. Tym samym, opinia w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] w/w przedsiębiorcy na tej linii, polegająca na zlikwidowaniu wszystkich kursów niedzielnych stoi w sprzeczności z wolą społeczności lokalnej. Tym samym burmistrz rozeznał, czy projektowana zmiana zezwolenia na terenie podległej mu gminy spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności. Uznając, że opiniowana zmiana jest krzywdząca dla lokalnej społeczności, zasadnie zaopiniował ją negatywnie. Na powyższe postanowienie E. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła naruszenie prawa, które polega na tzw. błędzie interpretacyjnym. W uzasadnieniu zarzuciła, że organ uzgadniający wykroczył poza zakres swoich kompetencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przedmiotem uzgodnienia może być wyłącznie planowany przebieg linii komunikacyjnej. Zatem organ uzgadniający nie powinien analizować sytuacji rynkowej i ewentualnych konsekwencji likwidacji godzin na istniejącej linii komercyjnej. Dowodzi temu chociażby możliwość likwidacji przez przewoźnika nie tylko wybranych kursów ale i całej linii komunikacyjnej poprzez wygaszenie posiadanego zezwolenia. Wówczas organ wydający nie wymaga, żadnych uzgodnień, czy zgód od zarządzających przystankami, nie bierze tym samym pod uwagę żadnych potrzeb lokalnej społeczności. Te potrzeby bowiem na podstawie innych przepisów winny być zaspokajane przez Gminę. W przypadku wykonywania regularnych przewozów osób krajowym transporcie drogowym nie ma podstaw do narzucenia skarżącemu konkretnych godzin i kursów, które musi realizować w ramach posiadanego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób gdyż są to przewozy komercyjne. W przypadku gdyby była mowa o organizacji publicznego transportu zbiorowego gdzie gmina byłaby organizatorem, a skarżący operatorem oczywistym jest, że bezwzględnie mogłaby decydować o kształcie, przebiegu i godzinach realizowanych kursów. Organ ma kompetencje do uruchomienia kursów nierentownych lub takich na jakie istnieje zapotrzebowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie w sprawie udzielenia przybicia, co na podstawie powołanego art. 119 pkt 3 p.p.s.a. pozwoliło na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Orzekając w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa, a zarzuty skargi są niezasadne. Poza sporem jest, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit e) u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia starosty, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d1. W kontekście podniesionych zarzutów, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest zakres kompetencji burmistrza, jako organu uzgadniającego. Zagadnienie to ma doniosłe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, gdyż organ uzgadniający może działać wyłącznie w zakresie własnych uprawnień i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji i merytorycznego rozstrzygania sprawy. Treść przepisu art. 18 ust. 1 u.t.d. wskazuje, że ma on przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d-g u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony. To, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący wynika wprost z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. A więc nie chodzi tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa. Obowiązek współdziałania organów, który wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e u.t.d. oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez burmistrza, jako organu współdziałającego stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. starostę. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy, co do istoty (zmianę lub odmowy zmiany zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie. Wskazać ponadto należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. organ wyraża samodzielne stanowisko, a wydane postanowienie podlega zaskarżeniu w toku instancji i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Dokonując ustalenia zakresu kompetencji burmistrza w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej sądy administracyjne uznają, że przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 d-g u.t.d. nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. W związku z powyższym organ uzgadniający nie staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie i powołane przez kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że burmistrz, jako organ uzgadniający może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie właściwej mu gminy. W ramach takiego uzgodnienia burmistrz powinien dokonać oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie podległej mu gminy spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia kolegium oraz z postanowienia burmistrza, a także z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie burmistrz zbadał wyłącznie takie okoliczności, co oznacza wbrew twierdzeniom skargi, że nie przekroczył swoich kompetencji wynikających z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e u.t.d. Nie ma przy tym potwierdzenia stanowisko skarżącej o analizowaniu przez burmistrza sytuacji rynkowej. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie można traktować negatywnej opinii organu uzgadniającego jako narzucania przewoźnikowi konkretnych godzin i kursów. Wymaga bowiem przypomnienia, że zaskarżone postanowienie zawierające opinię burmistrza dotyczy zmiany już istniejącego, uzyskanego przez skarżącą zezwolenie na daną linię komunikacyjną. Ponadto zmiana zezwolenia, o którą wnosi skarżąca nie jest równoznaczna z likwidacją danej linii i wygaszeniem zezwolenia. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.