I SA/Ke 255/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi "K. Ś." S.A. w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 kwietnia 2024 r. nr KS.ZUO.4701.2001.2023.AK w przedmiocie opłaty zmiennej za usługi wodne oddala skargę. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa wodnego Wody Polskie (dyrektor) w decyzji z 16 kwietnia 2024 r. nr [...]: 1. nie uznał reklamacji K. Ś., Spółka Akcyjna w S. (spółka) z 29 marca 2024 r.; 2. określił tej spółce opłatę zmienną za usługi wodne Nr [...] ZZ S., OZ/IV kwartał/2023 w wysokości [...] zł za wprowadzanie do rzeki [...] istniejącym rowem otwartym ścieków przemysłowych z odwodnienia kopalni [...] z wód podziemnych dopływających do wyrobiska eksploatacyjnego kopalni będących mieszaniną wód podziemnych dopływających do wyrobiska oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska ujmowanych w dnie wyrobiska (rząpiu) w okresach normalnych warunków pogodowych (opłata). W uzasadnieniu organ wskazał, że 13 marca 2024 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. (dalej: "PGWWP Zarząd Zlewni w S.") na podstawie art. 272 ust. 6 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji kwartalnej spółce za IV kwartału 2023 r. opłatę w wysokości [...] zł. Ustalona w informacji z 13 marca 2024 r. nr [...] S., OZ/IV kwartał/2023 wysokość opłaty zmiennej została wyliczona zgodnie z oświadczeniem spółki z 18 stycznia 2024 r., w którym wykazała w tabeli A ,,Wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi" 535 800 m3 wprowadzonych do rzeki [...] istniejącym rowem otwartym ścieków przemysłowych z odwodnienia kopalni [...] z wód podziemnych dopływających do wyrobiska eksploatacyjnego kopalni będących mieszaniną wód podziemnych dopływających do wyrobiska oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska ujmowanych w dnie wyrobiska (rząpiu) w okresach normalnych warunków pogodowych. Jednocześnie taka sama ilość ścieków została wykazana w tabeli C "Wprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi do wód lub do ziemi", których zawartości jonów chlorków i siarczanów ? 500 mg/l (m3). Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,05 zł za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów) i ilości tej substancji (37 773,9 kg). Ponadto, do strony wysłano sprostowanie omyłki znak [...] z 15 kwietnia 2024 r. dotyczącej treści ww. informacji. W treści informacji nastąpiła pomyłka dotycząca przyjęcia błędnej substancji wyrażonej jako wskaźnik, który powoduje opłatę najwyższą. Poprawnym parametrem ustalającym wysokość opłaty jest zawiesina ogólna. Omyłka ta nie wpłynęła na wysokość opłaty, gdyż naliczono tą opłatę zgodnie z odpowiednim wskaźnikiem. Spółka uiściła opłatę. W złożonej reklamacji spółka wskazała m.in., że posiada zezwolenie wodnoprawne z 7 marca 2022 r. na usługi wodne. W pozwoleniu tym PGWWP określiło dopuszczalne stężenia chlorków w ściekach na poziomie ?1000 mg/l oraz dopuszczalne stężenia siarczanów w ściekach na poziomie ? 500 mg/l. Spółka wskazała, że prowadzi pomiary ilości i jakości ścieków, a ich wyniki jednoznacznie wskazują, iż suma chlorków i siarczanów w odprowadzanych ściekach nie przekracza 500 mg/l. W ocenie usługobiorcy ustalenie opłaty zmiennej w doręczonej spółce informacji prowadzi do sytuacji, w której spółka posiadająca pozwolenie wodnoprawne wyznaczające wielkości zanieczyszczeń na poziomie wyższym niż określone w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie korzystałaby ze zwolnienia z opłaty zmiennej, niezależnie od rzeczywistej jakości ścieków. Odmawiając uznania reklamacji spółki dyrektor wskazał, że w reklamacji ścieki przemysłowe z odwodnienia Kopalni [...] wykazywane są w oświadczeniach jako ścieki będące wodami zasolonymi. Tymczasem z analizy posiadanych przez spółkę pozwoleń wodnoprawnych wynika jednoznacznie, że Kopalnia [...] posiada pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną polegającą na odwodnieniu kopalni z wód podziemnych dopływających do wyrobiska i wprowadzeniu do rzeki [...] ścieków przemysłowych będących mieszaniną wód z odwodnienia kopalni oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska. Zgodnie z przepisami Prawa Wodnego podmioty korzystające z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków przemysłowych obowiązane są do ponoszenia opłat stałych i zmiennych za usługi wodne. Zwolnione z opłat za usługi wodne zgodnie z art. 279 pkt. 3 Prawa wodnego jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CL+SO4) w tych wodach nie przekracza 500mg/l. Organ stwierdził zatem, że wprowadzane ścieki nie są wodami zasolonymi i nie ma podstaw do zastosowania ww. zwolnienia. W ocenie dyrektora w sprawie zaistniała przesłanka obligująca, na podstawie art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za IV kwartału 2023 r. w wysokości [...] zł albowiem reklamacja spółki nie została uznana. Określenia wysokości opłaty zmiennej dyrektor dokonał w oparciu o art. 272 ust. 6 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2023 poz. 2471 ze zm.), dalej "rozporządzenie" jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,05 zł za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów) i ilości tej substancji (37773,9 kg). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto wskaźnik sumy chlorków i siarczanów, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 Prawa wodnego). Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 268 ust 1 pkt 2) i 272 ust. 6 Prawa wodnego oraz § 10 ust 2 pkt 4 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący posiada aktualne pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego wprowadza ścieki przemysłowe do wód, zatem reklamacja nie może zostać uwzględniona, ponieważ zgodnie z pozwoleniem skarżący faktycznie dokonuje wprowadzania ścieków przemysłowych do cieku, za co zobowiązany jest uiszczać opłatę; 2. art. 279 pkt 3) Prawa wodnego, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że wprowadzane przez skarżącego ścieki pochodzące z odwodnienia kopalni [...] nie są wodami zasolonymi w rozumieniu przedmiotowego przepisu, a w związku z tym nie znajduje zastosowanie do skarżącego zwolnienie od opłaty; 3. art. 7, 7a § 1 i 77 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności wskutek niezbadania przez organ czy wody z kopalni odprowadzane przez skarżącego do rzeki są ściekami będącymi wodami zasolonymi. W uzasadnieniu spółka wskazała m.in., że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym skarżącemu wielkości poszczególnych zanieczyszczeń zostały określone na poziomie maksymalnym, co oznacza, że rzeczywisty ich poziom nie może przekroczyć określonych wartości. Niewykluczone jest jednak, że poziom ten może być znacznie od nich niższy i spełniać warunek określony w art. 279 pkt 3) Prawa wodnego, który to warunek jest spełniony przez skarżącą, albowiem wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w wodach (ściekach) nie przekracza 500 mg/l. Zdaniem skarżącej ma żadnych podstaw faktycznych, ani prawnych, aby z treści operatu wodnoprawnego wywodzić, że wody odprowadzane przez skarżącego z kopalni [...] są ściekami w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego i nie korzystają ze zwolnienia wskazanego w art. 279 pkt 3) tej ustawy. Skarżąca zarzucała ponadto, że w procesie wykładni art. 279 pkt 3) Prawa wodnego organ pominął całkowicie argumenty związane z wykładnią celowościową. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Na potwierdzenie swojego stanowiska spółka wskazała na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ nie rozważył ponadto dostatecznie wnikliwie czy wody pochodzące z odwodnienia kopalni [...] powinny być traktowane jako ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Nie poddano w szczególności w ogóle analizie tego, czy stosownie do treści cyt. przepisu, są one "niezanieczyszczone". Dyrektor nie rozważył i nie ocenił, czy możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3) Prawa wodnego. Ustawodawca nie odniósł się w przedmiotowym przepisie do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/l w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem skarżącej stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, aby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymagał od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k p a.). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja określająca skarżącej wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2023 r., za usługi wodne polegające na wprowadzaniu do rzeki [...] istniejącym rowem otwartym ścieków przemysłowych z odwodnienia kopalni [...] z wód podziemnych dopływających do wyrobiska eksploatacyjnego kopalni będących mieszaniną wód podziemnych dopływających do wyrobiska oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska ujmowanych w dnie wyrobiska (rząpiu) w okresach normalnych warunków pogodowych. Obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne oraz sposób ustalania tych opłat wynika z prawidłowo powołanych przez organ przepisów Prawa wodnego. Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 2 opłaty za usługi wodne uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 ust. 8 Prawa wodnego). Ściekami są m.in. wody pochodzące z odwadniania zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilości substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsami z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych (art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego). Substancje zanieczyszczające z kolei to substancje mogące spowodować zanieczyszczenia m.in. substancje w zawiesinie (art. 16 pkt 58 lit. j Prawa wodnego). Przepis art. 16 pkt 64 ww. ustawy zawiera natomiast definicję ścieków przemysłowych, według której ścieki przemysłowe to niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu. Stosownie zaś do art. 270 ust. 10 tej ustawy przez substancje zawarte w ściekach rozumie się także substancje wyrażone jako wskaźniki pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej oraz sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4). Wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 Prawa wodnego). Zgodnie zaś z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1. pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2. chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3. zawiesiny ogólnej; 4. sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4). Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne określa rozporządzenie. Stosownie do § 10 ust. 2 rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania na tlen (BZT5) - wynosi [...] zł; 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu - wynosi [...] zł; 3) zawiesiny ogólnej - wynosi [...] zł; 4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) - wynosi [...] zł; 5) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) dla obszaru działania regionalnego zarządu gospodarki wodnej z siedzibą w G. - wynosi [...] zł. W niniejszej sprawie ustalono, na podstawie posiadanych przez skarżącą pozwoleń wodnoprawnych, że posiada pozwolenie na usługę wodną polegającą na odwodnieniu kopalni z wód podziemnych dopływających do wyrobiska i wprowadzeniu do rzeki [...] ścieków przemysłowych będących mieszaniną wód z odwodnienia kopalni oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska. Z kolei ze znajdującego się w aktach sprawy, przedłożonego przez skarżącą sprawozdania z badań wody nr [...]/23 (k - 33) wynika, że ścieki odprowadzane przez spółkę składają się z zawiesiny ogólnej oraz wody z zawartością chlorków i siarczanów. Z powyższego wynika, że określając opłatę zmienną dla skarżącej za wskazany okres organ prawidłowo ustalił, że skarżąca wprowadza do wód ścieki, które nie stanowią wyłącznie wód zasolonych. Prawidłowo również jako wskaźnik, który powoduje opłatę najwyższą organ przyjął zawiesinę ogólną (§ 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Z tych względów w sprawie nie ma, jak tego chce skarżąca, zastosowanie zwolnienie z opłaty, o którym mowa w art. 279 ust. 3 Prawa wodnego. Stosownie bowiem do powołanej regulacji zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CL+SO?) w tych wodach nie przekracza 500mg/l. Dotyczy ono zatem wyłącznie wprowadzania do wód ścieków będących wodami zasolonymi. Ścieki wprowadzane do rzeki przez skarżącą, jak przede wszystkim wynika z przedłożonego przez spółkę sprawozdania z badań wody, nie są takimi wodami. W konsekwencji kwestia wartość sumy chlorków i siarczanów (CL+SO?) w tych wodach nie ma w stanie faktycznym sprawy znaczenia. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływane przez skarżącą w reklamacji oraz skardze dotyczą odmiennych stanów faktycznych, w których strony wprowadzają do wód ścieki będące wodami zasolonymi, a sporną sprawą jest kwestia ustalenia wartość sumy chlorków i siarczanów (CL+SO?) w tych wodach. W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczący zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania są niezasadne. Nie naruszono również określonej w art. 7a § 1 k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika, gdyż – z uwagi na opisane wyżej okoliczności sprawy – nie zaistniały wątpliwości co do możliwości zastosowania zwolnienia z opłaty, o którym mowa w art. 279 ust. 3 Prawa wodnego. Sąd stwierdził natomiast naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dyrektor wskazując na sposób wyliczenia opłaty zmiennej uwzględnił bowiem nieprawidłowo jako wskaźnik, który powoduje opłatę najwyższą sumę chlorków i siarczanów, zamiast zawiesiny ogólnej. Powtórzył zatem omyłkę, która znajdowała się w treści informacji z 13 marca 2024 r. nr [...], przed jej sprostowaniem 15 kwietnia 2024 r. pomimo, że uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera informację o sprostowaniu oczywistej omyłki w informacji z 13 marca 2023 r. W piśmie z 15 kwietnia 2024 r. stanowiącym sprostowanie do informacji (k - 61) wskazano prawidłowo, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,52 zł za 1 kg substancji wprowadzanej ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik zawiesiny ogólnej) i ilości tej substancji (8304,9 kg). Wynik tego działania daje kwotę [...]zł (po zaokrągleniu [...] zł). Dane te nie są kwestionowane przez skarżącą. Opisana wada uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ nie wpływa na wysokość określonej przez dyrektora opłaty zmiennej. Opłata ta została bowiem określona prawidłowo z uwzględnieniem wskaźnika, który powoduje opłatę najwyższą, tj. zawiesiny ogólnej. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.