I SA/Ke 256/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi G. O. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...]. Znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2014 r. 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. 1.1 Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: dyrektor) postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: kierownika) z dnia [...] nr [...] odmawiającą G.O. wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. 1.2 Dyrektor ustalił, że w dniu 13 maja 2014 r. G.O. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 wraz z załącznikami graficznymi, kartą informacyjną, oświadczeniem o uprawie zbóż oraz wypisem z rejestru gruntów. Wniosek wpłynął do organu w dniu 15 maja 2014 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. organ wezwał stronę do podpisania wniosku. Wezwanie zostało doręczone stronie w dniu 10 czerwca 2014 r. W dniu 17 czerwca 2014 r. pełnomocnik strony W.O. złożył podpisaną korektę wniosku i podpisał załączniki graficzne. 1.3 Organ wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2014 określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z przepisów art. 18 ust. 1- 3 ustawy o płatnościach wynika, że płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, który składa się w terminie od dnia 15 marca do 15 maja. Termin ten nie podlega przywróceniu. Następnie organ powołał treść art. 22, art. 23 i art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, z późn. zm.), dalej: rozporządzenia nr 1122/2009, oraz motyw 28 i 29 preambuły do niniejszego rozporządzenia. Organ wskazał na art. 3 ustawy o płatnościach, który stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. 1.4 Organ wyjaśnił, że art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 jest dostatecznie precyzyjny i nie został uszczegółowiony w przepisach prawa krajowego. Co więcej, za wyjątkiem odstępstwa przewidzianego w art. 21 rozporządzenia (w odniesieniu do korekty oczywistych błędów) oraz odstępstwa przewidzianego w art. 22 w zakresie terminów przypadających na dzień wolny od pracy, prawodawca unijny nie przewidział jakiejkolwiek swobody decyzyjnej dla państwa członkowskiego i jego organów pod kątem ewentualnych możliwości ustanowienia derogacji w stosunku do dopuszczalności wniosków złożonych po ostatecznym terminie na ich wniesienie. W związku z tym, regulacja kodeksowa (art. 64 § 2 K.p.a.) ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Tym samym, okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 K.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpiło z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca. 1.5 W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 zawierający podpisane oświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009, został złożony w dniu 17 czerwca 2014 r., czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku. Wniosek był zatem niedopuszczalny, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie. Strona ustanowiła pełnomocnika do reprezentowania jej przed organami co oznacza, że występował on w imieniu strony i skutki jego działalności obciążają stronę. 2.1 G.O. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na postanowienie dyrektora. Wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia. Wyjaśniła, że wniosku nie podpisała omyłkowo. W wezwaniu do uzupełnienia braku została pouczona, że nieuzupełnienie braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Braki uzupełniała w terminie, a mimo to organ odmówił wszczęcia postępowania. Wniosek strona złożyła w dniu 13 maja 2014 r., czyli w terminie, o którym podniósł organ powołując się na art. 18 ust. 1 – 3 ustawy o płatnościach. Skarżąca nie wnosiła przy tym o przywrócenie terminu, bo został on zachowany. Organ nie wzywał do uzupełnienia dokumentacji, bo była ona kompletna. Argumentacja organu byłaby adekwatna, gdyby skarżąca nie zachowała terminu do złożenia wniosku i wniosła o jego przywrócenie, co w sprawie nie miało miejsca. Skarżąca zarzuciła, że brak jest podstaw do stwierdzenia przez organ, że złożyła wniosek w dniu 17 czerwca 2014 r. Z przepisów wynika, że uzupełnienie braku formalnego wniosku w zakreślonym terminie wywołuje skutek z chwilą wniesienia, nie zaś z chwilą uzupełnienia. Wniosek dotknięty był brakiem formalnym, natomiast organ przytacza argumenty odnoszące się do braków merytorycznych. Skarżąca zarzuciła organowi opieszałość w dniach od 15 maja do 6 czerwca, która doprowadziła do negatywnych dla niej konsekwencji. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wezwanie do podpisania wniosku wysłane zostało niezwłocznie. Powołał w tym zakresie art. 35 § 1 - § 4 K.p.a. oraz art. 19 ust. 6 i ust. 7 ustawy o płatnościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1259 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: ustawy p.p.s.a., wynika że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga okazała się zasadna. 4.2 W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny był bezsporny. Strony nie spierały się co do tego kiedy wniosek został złożony, kiedy zostało skierowane wezwanie do jego uzupełnienia, w jakim zakresie oraz kiedy uzupełnienie wniosku nastąpiło. Bezsporne było również, że skarżąca dochowała zakreślonego przez organ terminu do uzupełnienia wniosku poprzez jego podpisanie. Spór między stronami dotyczył natomiast skutku jaki wywarło uzupełnienie przedmiotowego wniosku w zakresie ustalenia daty wpływu wniosku o przyznanie płatności. W wyniku dokonanej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że w konsekwencji błędne okazało się stanowisko organu w kwestii zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Przepis art. 61 § 3 K.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zauważyć należy, że złożone przez stronę podanie (wniosek o przyznanie płatności) powinno być kompletne tj. spełniać wymogi określone przepisami prawa. Wynika to wprost z art. 63 § 2 K.p.a., zgodnie z którym podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość tym wymaganiom, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Jeżeli podanie zawiera braki, poprzez jego konwalidację – a więc uzupełnienie braków - czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. Zbigniew R. Kmiecik Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el). 4.3 Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że wniosek skarżącej zawierał braki formalne w postaci braku podpisu. Skarżąca trafnie kwestionuje postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania przedmiotowych płatności, a nieuwzględnienie przez organ faktów związanych z podpisaniem wniosku skutkuje koniecznością jego uchylenia. W oparciu o wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału procesowego fakty stwierdzić należy, że organy błędnie ustaliły datę złożenia wniosku o przyznanie płatności. Skoro skarżąca, jak wynika z akt sprawy, uzupełniła wniosek w dniu 17 czerwca 2014 r., zatem w siedmiodniowym terminie do usunięcia jego braków poczynając od 10 czerwca 2014 r., to konwalidowała dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności, a wniosek ten wywołał skutki prawne w dniu jego złożenia (13 maja 2014 r.), a nie jak twierdzi organ po 9 czerwca 2014 r. Mając na uwadze powyższe ocenić należy jako błędne stanowisko organu, że powoływanie się przez stronę na uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie wynikającym z art. 64 § 2 K.p.a. jest bezskuteczne ze względu na powołany w postanowieniu art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w sprawie była bezzasadna. 4.4 Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wyrażoną przez skład orzekający w niniejszej sprawie ocenę prawną odnoszącą się do kwestii zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 i związanych z tym następstw. 4.5 Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.