I SA/Ke 259/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska,, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 września 2009r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 maja 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy oddala skargę. Decyzją z dnia 14 maja 2009r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia 23 marca 2009r. nr [...] w sprawie odmowy Z. P. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lipca do listopada 1999r. w łącznej kwocie 3 958,07 zł, ubezpieczenie zdrowotne za sierpień 1999r. w kwocie 1,93 zł i na Fundusz Pracy za okres od lipca do listopada 1999r. w łącznej kwocie 282,59 zł. W motywach rozstrzygnięcia Prezes ZUS wskazał, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 w związku z art. 30 i 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu nieopłaconych składek mogą być przez Zakład umarzane w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach opisanych przepisem art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnionych przypadkach Zakład może również na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, umorzyć należności z tytułu składek za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w wymienionych w przepisach prawa przypadkach. Ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej spoczywa na zobowiązanej. Wnioskiem z dnia 21 października 2008r., złożonym do ZUS w dniu 22 października 2008r., Z. P. wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłacenia składek wobec Zakładu, powołując się na trudną sytuację materialną oraz problemy zdrowotne. Z analizy dokumentów posiadanych przez Zakład i przedłożonych przez stronę oraz w toku przeprowadzonej kontroli ustalono, że Z. P. prowadziła samodzielnie działalność gospodarczą w okresie od dnia 25 października 1990r. do dnia 1 listopada 1999r. w zakresie handlu. Zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 2 listopada 1999r. Działalność gospodarczą zlikwidowała z dniem 2 stycznia 2002r. Z uwagi na niedopełnienie przez zobowiązaną obowiązku opłacenia składek z tytułu prowadzenia powyższej działalności gospodarczej na jej koncie rozliczeniowym prowadzonym przez ZUS Oddział w K. Inspektorat w B.-Z. powstało zadłużenie obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W toku postępowania umorzeniowego ustalono, że Z. P. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem A. P.. Zarówno zobowiązana, jak i jej mąż pobierają świadczenia emerytalne: Z. P. w wysokości 560,02 zł netto miesięcznie, natomiast jej mąż - w kwocie 1.202,00 zł netto miesięcznie. Od października 2008r. A. P. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług wodno-kanalizacyjnych. Zobowiązana posiada wraz z mężem na zasadach wspólności małżeńskiej dom jednorodzinny o powierzchni 90 m2 oraz działkę, na której dom się znajduje o powierzchni 0,19 ha. Wartość domu wraz z działką, zgodnie z oświadczeniem Z. P. złożonym do protokołu kontroli majątkowej, to kwota około 100 000,00 zł. A. P. jest właścicielem samochodu osobowego marki Volkswagen BUS z 1991r. o wartości około 10 000,00 złotych. Miesięczne wydatki rodziny wynoszą około 971,20 zł w tym: energia elektryczna około 90,00 zł, woda i ścieki 41,67 zł, podatek 12,50 zł, opał-węgiel 208,33 zł, telefon komórkowy 20,00 zł, wywóz śmieci 6,70 zł, gaz 92,00 zł, konsultacje lekarskie 100,00 zł, leki 400,00 zł. Rodzina zobowiązanej nie korzystała z pomocy Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. i nie posiada żadnych zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek czy kredytów. Odnosząc się do argumentacji wniosku zobowiązanej o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, a to trudnej sytuacji materialnej uniemożliwiającej jej spłatę zadłużenia z uwagi na problemy zdrowotne (nadciśnienie tętnicze, wypadanie przedniego płatka zastawki mitralnej serca, zaćmę oczu i guza piersi), z którymi zobowiązana boryka się od piętnastu lat i ponosi w związku z tym znaczne wydatki na konsultacje lekarskie i leki, organ rentowy podniósł, że zobowiązana nie udowodniła zajścia przesłanek prowadzących do umorzenia należności składkowych określonych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji, podobnie jak Zakład, uznał bowiem, że sytuacja rodziny Z. P. jest stabilna. Rodzina uzyskuje stały miesięczny dochód z pobieranych świadczeń emerytalnych w łącznej kwocie 1762,02 zł. netto miesięcznie. Dodatkowo rozpoczęta przez A. P. działalność gospodarcza w zakresie usług wodno-kanalizacyjnych daje perspektywy do zwiększenia dochodu rodziny. Wysokość wspólnego dochodu po pomniejszeniu o kwoty niezbędnych wydatków na utrzymanie oraz kontynuację leczenia pozwala na spłatę powstałego zadłużenia z tytułu składek bez pozbawienia rodziny zobowiązanej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wartość posiadanych przez zobowiązaną i jej męża nieruchomości i ruchomości znacznie przewyższa zadłużenie względem ZUS. Z tych przyczyn, uwzględniając również fakt, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym stosowanym w szczególnie uzasadnionych przypadkach tj. utraty źródeł dochodu i ważnego interesu strony, co w sprawie nie zachodzi, Prezes ZUS zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że spłata zadłużenia, przykładowo w dogodnym układzie ratalnym, z którego dotychczas zobowiązana nie korzystała, nie spowoduje drastycznego pogorszenia sytuacji materialnej jej rodziny. Organ podkreślił, iż w związku z żądaniem strony o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie, zobowiązana nie złożyła żadnych nowych dowodów. W odpowiedzi na zarzut strony, iż zaległość wobec ZUS powstała na skutek opłacania przez zobowiązaną tylko składki zdrowotnej po utracie prawa do renty, i nie wzywania jej przez ZUS przez długi okres czasu do uregulowania zaległości, organ wyjaśnił, że to obowiązkiem płatnika składek zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych jest terminowe składanie dokumentów ubezpieczeniowych i opłacanie należnych składek. Brak możliwości ustalenia zadłużenia wynikał z faktu niezłożenia przez zobowiązaną prawidłowych dokumentów ubezpieczeniowych i rozliczeniowych za okres od lipca do listopada 1999r., o które była wzywana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w B.-Z. pismami z dnia 5 września 2007r. i z dnia 15 stycznia 2008r. W związku z powyższym w dniu 7 października 2008r. wydano decyzję nr [...] wymierzającą zobowiązanej składki z urzędu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej za okres od lipca 1999r. do listopada 1999r., od której Z. P. się nie odwołała. Dopiero wówczas można było dokonać szczegółowej analizy dokonanych wpłat i poinformować zobowiązaną o istniejącym zadłużeniu, które wynosi 4 242,59 zł. Organ drugiej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umorzenie należności z tytułu składek ZUS następuje na zasadzie uznania administracyjnego, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, po ustaleniu, czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie w/w należności. W niniejszej sprawie organ dołożył wszelkich starań do ustalenia prawdy materialnej, podejmując szereg czynności mających na celu ustalenie rzeczywistej sytuacji finansowej zobowiązanej i stwierdził brak przesłanek warunkujących umorzenie należności składkowych określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej oraz w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z. P. wniosła skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z wnioskiem o umorzenie kwoty podstawowej i odsetek. W motywach skargi strona podniosła, iż wynikła zaległość spowodowana była sytuacją związaną z utratą przez nią renty. Ponadto Zakład przez okres dziesięciu lat nie stwierdził żadnych zaległości w płatności składek, co więcej przez ten okres skarżąca nie otrzymała żadnego wezwania do uregulowania zaległości. Powyższe uchybienia świadczą o braku jakiejkolwiek kontroli wewnętrznej w Zakładzie mającej na celu wyeliminowanie takich sytuacji, oraz o zaniedbaniach ze strony nadzoru nad tą jednostką. Skarżąca wskazała, że jej obecna sytuacja jest ciężka. Utrzymuje się z renty, a jej mąż z emerytury. Leczy się w przychodni onkologicznej w K. z powodu przebytej choroby nowotworowej piersi. Leczy także jaskrę, zaś mąż - nadciśnienie. Powyższe schorzenia zmuszają skarżącą i jej męża do ponoszenia znacznych kosztów przy niewielkich dochodach. Po opłaceniu leków i bieżących rachunków pozostaje im jedynie niewielka kwota na wyżywienie, w związku z czym nie jest w stanie spłacać przedmiotowych należności. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko w sprawie zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Sąd rozpoznając sprawę bada zatem, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.) Skarga Z. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 11 poz. 74 ze zm., dalej jako "ustawa o s.u.s."), który stosownie do art. 32 ustawy o s.u.s. ma także zastosowanie do składek na Fundusz Pracy oraz składek na ubezpieczenia zdrowotne, przewiduje, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części z uwzględnieniem ust. 2-4 tego artykułu. W ustępie 2 tego przepisu określono jednoznacznie, że należności mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s.. Przepis ten daje organowi możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Wówczas wytyczne, jakimi organ winien kierować się podejmując decyzję w zakresie umorzenia należności, określa rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365, dalej jako "rozporządzenie"). Z przepisu § 3 rozporządzenia wynika, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przesłanką umożliwiającą umorzenie, jest w myśl tych przepisów, także przewlekła choroba zobowiązanego, konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W świetle powyższych regulacji, organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem- w przypadku stwierdzenia przesłanki- uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie takie nie może mieć jednak charakteru dowolnego. Z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007r., nr 11 poz. 74 ze zm., dalej jako "ustawa o s.u.s."), w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa o s.u.s. stanowi inaczej. Z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wynika zaś, że w toku postępowania organy rentowe winny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), a następnie obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.), wydając zaś decyzję winny zastosować wymogi określone w art. 107 §1 k.p.a. Dlatego też decyzja organu rentowego w przedmiocie umorzenia zaległości składkowych powinna spełniać wskazane wyżej wymogi określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sądowej kontroli legalności decyzji podlega natomiast jedynie prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie decyzji pod względem formalnym. Sąd nie kontroluje skarżonego aktu pod kątem zasadności jego wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu rentowego. W przedmiotowej sprawie, rozpoznając wniosek Z. P., organ zasadnie przyjął, że nie jest w sprawie spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności, bowiem nie zachodzi żadna z sytuacji enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s. Oceniając przedmiotowy wniosek, organ słusznie odniósł się zatem do przesłanek umorzenia zaległości określonych w art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. oraz w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Należy bowiem zauważyć należy, że Z. P. jako ubezpieczona w okresie prowadzenia działalności gospodarczej była równocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenia. Organ ustalił, iż obok stałych dochodów skarżącej z tytułu emerytury w kwocie 560,02 zł netto miesięcznie, jej mąż uzyskuje dochody w kwocie 1.202,00 zł netto miesięcznie. Małżonkowie pozostają w ustroju ustawowej wspólności majątkowej, zatem łącznie na swoje utrzymanie dysponują kwotą 1762,02 zł netto miesięcznie. Posiadają wspólny majątek w postaci domu usytuowanego na działce gruntu o wartości 100 000 zł, zaś A. P. jest właścicielem samochodu osobowego o wartości ok. 10 000 zł. Powyższym ustaleniom faktycznym skarżąca nie zaprzeczyła. Jednocześnie organ szczegółowo przeanalizował wydatki dwuosobowej rodziny P. na utrzymanie wspólnego gospodarstwa domowego. W zasadzie wysokości tych wydatków strona nie zakwestionowała, poza kosztami leczenia, które, jak wskazała w skardze, są znaczne i uniemożliwiają skarżącej spłatę zadłużenia. Z ustaleń organu wynika, że koszty konsultacji lekarskich i wydatki na leki to miesięcznie łącznie kwota 500 zł. Prawidłowości takich ustaleń nie sposób poddać w wątpliwość z uwagi na fakt, iż dokonane zostały na podstawie oświadczenia zobowiązanej złożonego w postępowaniu o umorzenie zaległości składkowych. W skardze strona nie podaje zaś, że kwota tych wydatków jest inna niż ustalił to organ. Dlatego, oceniając legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Skoro w takim stanie faktycznym organ stwierdził, że w obliczu miesięcznych wydatków rodziny P. wynoszących około 971,20 zł i braku innych zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek czy kredytów, spłata zadłużenia, choćby w ratach, jest możliwa dla skarżącej bez uszczerbku dla możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych małżonków, to uchyla się od kontroli Sądu zasadność tej oceny. Organ rentowy działa w warunkach uznania administracyjnego. Zatem w sytuacji zastosowania przez organ właściwych przepisów prawa materialnego i dokonania właściwej ich interpretacji po przeprowadzeniu postępowania według obowiązujących prawem zasad, co miało miejsce w sprawie niniejszej, Sąd nie może kwestionować słuszności odmówienia skarżącej umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych. Należy pamiętać również o art. 7 k.p.a. O ile bowiem, podejmując decyzję, organ stosownie do treści tego przepisu prawa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, to na podstawie tej samej normy prawnej zobligowany jest badać, czy umorzeniu zaległości składkowych nie sprzeciwia się interes społeczny. Dlatego słusznie organ podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym stosowanym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W konsekwencji organ uznał, że w sprawie nie zachodzi sytuacja faktyczna uzasadniająca umorzenie Z. P. należności z tytułu składek za okres od lipca 1999r. do listopada 1999r. Odnośnie zarzutu strony powtórzonego w skardze dotyczącego nie poinformowania zobowiązanej o istniejącym na jej koncie zadłużeniu, organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że to obowiązkiem płatnika składek zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych jest terminowe składanie dokumentów ubezpieczeniowych i opłacanie należnych składek. W związku z nie złożeniem dokumentów ubezpieczeniowych, również na wezwanie organu rentowego, w dniu 7 października 2008r. wydano decyzję nr [...] wymierzającą zobowiązanej składki z urzędu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej za okres od lipca 1999r. do listopada 1999r. i wówczas organ mógł poinformować skarżącą o istniejącym zadłużeniu. W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o cały, zebrany w sprawie i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy, a następnie zajęte stanowisko przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie narusza także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zachowując zaś zasady prawa procesowego i materialnego, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.