I SA/Ke 26/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego M.D.kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) decyzją z [...] r. nr [...] odmówił S. B. umorzenia całości zadłużenia w łącznej kwocie 10.747,80 zł za okres od II kwartału 2007 r. do III kwartału 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że S.b. prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 3,07 ha fizyczne, co stanowi 4,25 ha przeliczeniowe. Z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz.U.2016.277 ze zm.) dalej “u.u.s.r." W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, może odroczyć termin płatności z tytułu składek, rozłożyć na raty lub umorzyć w całości lub w części w przypadku uzasadnionym ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Ważnym interesem płatnika, dającym podstawy do udzielenia ulg lub umorzenia jest potwierdzenie jego szczególnie trudnej sytuacji bytowej, w której konieczność opłacenia składek zagrażałaby podstawom egzystencji. Z drugiej jednak strony ustawodawca nakazuje uwzględniać stan funduszy Kasy, z których wypłacane są należne rolnikom świadczenia z tytułu podlegania ubezpieczeniu. Prezes KRUS wskazał, że 31 października 2017 r. S.b. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie zaległości powstałej z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Z relacji zawartej w podaniu wynika, że "sytuacja materialna wnioskodawcy nie zmieniła się i jest coraz cięższa". Celem ustosunkowania się do argumentów przedstawionych we wniosku o umorzenie zadłużenia przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające. W dniu 10 listopada 2017 r. wysłano do strony pismo informujące o terminie przeprowadzenia wizytacji w gospodarstwie rolnym. W dniu wizytacji nie zastano wnioskodawcy w miejscu zameldowania. Z przeprowadzonych zewnętrznych oględzin wynika, że na posesji znajduje się dom drewniany parterowy, pokryty częściowo blachą trapezową do kapitalnego remontu. Z uwagi na nieobecność wnioskodawcy w dniu wizytacji brak było również możliwości ustalenia jego obecnej sytuacji materialno-bytowej. Z informacji otrzymanej z Ośrodka Pomocy Społecznej w Samborcu wynika, że wnioskodawca otrzymał jednorazowy zasiłek pieniężny w marcu 2017 r. w wysokości 70 zł, a dalsza pomoc finansowa może być przyznana na wniosek w zależności od potrzeb i możliwości ośrodka. W dniu 1 grudnia 2017 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, z którego wynika, że jego “sytuacja bytowa i materialna nie uległa zmianie pogorszyła się". W oświadczeniu wnioskodawca nadmienił również, że jego sytuacja finansowa była “złożona w dokumentach w chwili gdy ubiegał się o umorzenie, teraz jeszcze uległa pogorszeniu". Do wniosku o umorzenie wnioskodawca nie dołączył dokumentacji potwierdzającej powyższy fakt. Organ stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej podczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że w gospodarstwie zobowiązanego nie wystąpiły udokumentowane zdarzenia losowe, które miałyby wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej i uniemożliwiałyby terminowe regulowanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wskazał, że w okresach, gdy występowały przesłanki do udzielenia ulgi w spłacie zadłużenia Kasa wykazała zrozumienie i chęć pomocy w pokonywaniu okresowych trudności w spłacie zadłużenia w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz ulg w formie układów ratalnych. Zasady udzielania ulg w spłacie należności reguluje m.in. rozporządzenie Komisji (UE) Nr 1408/2013 z 18 grudnia 2013r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. Urz. UE L 352), stanowiące, że udzielenie korzyści finansowych w formie ulg w spłacie stanowią indywidualną pomoc w ustabilizowaniu przejściowo trudnej sytuacji ekonomicznej płatnika spowodowanej zdarzeniami niezależnymi od jego działania. W ocenie Kasy dochodowość gospodarstwa rolnego jest niezadawalająca. Nie oznacza to jednak, że sytuacja wnioskodawcy jest wyjątkowo trudna i stwarza zagrożenie bytu lub zdrowia, a uregulowanie należności zagrażałoby egzystencji rodziny strony. W konsekwencji Prezes KRUS postanowił jak w sentencji decyzji. Na powyższą decyzję S.b. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wskazał, że jest w ciężkiej sytuacji i nawet jak zostanie mu umorzone zadłużenie, to i tak będzie musiał płacić dwa "KRUSY", bo ma zarejestrowaną firmę. Skarżący chciał zaciągnąć kredyt, bo z gospodarstwa nie można wyżyć. W ocenie skarżącego umorzenie jest jedyną szansą ratunku dla niego. Oświadczył, że chce się oddłużyć i racjonalnie płacić składki KRUS. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał na ustalenia w zakresie sytuacji materialnej skarżącego dokonane w toku rozpatrywania poprzedniego wniosku o umorzenie, w tym wysokość uzyskiwanego dochody i ponoszonych wydatków. Zaznaczył, że przedmiotowe składki na ubezpieczenie społeczne rolników nie przedawniły się, gdyż zostały w części (od II kwartału 2007 r. do II kwartału 2014 r.) zabezpieczone przez wpis hipoteki przymusowej. Na rozprawie 22 lutego 2018 r. ustanowiony w ramach pomocy prawnej dla skarżącego radca prawny M.D. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 1, art. 64 § 2 i art. 79 K.p.a. oraz art. 41b u.u.s.r. Wniósł o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu bez podatku VAT, oświadczajac, że koszty nie zostały uiszczone w żadnej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2017.2188) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Analiza procesu decyzyjnego Prezesa KRUS wskazuje, że narusza on przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – j.t. Dz.U.2017.1257 – dalej "K.p.a.") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarga okazała się tym samym skuteczna. Przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie podjęte w warunkach art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z powołaną regulacją prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Użyty w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. zwrot "może" oznacza, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia działa w ramach uznania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia przesłanki może zatem wniosek uwzględnić lub odmówić jego uwzględnienia, ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Zaznaczyć jednak trzeba, że wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), zaś uzasadnienie decyzji winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Istotnym elementem stanu faktycznego sprawy są ustalenia w zakresie istnienia i wysokości zaległości, o których umorzenie wnioskuje zobowiązany. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. Instytucja umorzenia ma bowiem zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność, znana jest jej wysokość i ta wysokość nie jest sporna. Wysokość należności z tytułu składek może mieć bowiem znaczenie dla oceny przesłanek umorzenia i może rzutować na ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania ulgi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na ocenę okoliczności faktycznych konkretnej sprawy w aspekcie przesłanek ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, tj. ocenę możliwości płatniczych strony i w konsekwencji ewentualnej zapłaty należności, istotny wpływ ma m.in. wysokość ustalonych i dochodzonych od niej należności. W postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności organ jest zobligowany z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Nie jest bowiem możliwe umorzenie należności, które nie istnieją. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie takich ustaleń niedokonano. Istnieją przy tym uzasadnione wątpliwości, co do istnienie przynajmniej części zaległości, o których umorzenie wnioskował skarżący, z powodu ich przedawnienia. Przedmiot postępowania obejmuje zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od II kwartału 2007 r. do III kwartału 2017 r. Zgodnie z art. 41 b u.u.s.r., w brzmieniu obowiązującym w roku 2007 termin przedawnienia należności z tytułu składek, wynosił 10 lat, licząc od dnia wymagalności. Z dniem 1 stycznia 2012 r. przepis art. 41b ust. 1 u.u.s.r. został zmieniony, przez określenie 5 letniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U.2011.232.1378) do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust 2 tej ustawy). Z kolei w przepisie art. 41b u.u.s.r. przewidziano zdarzenia, które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia, tj. jego zawieszenie (układ ratalny, podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek - art. 41 b ust. 3, 4, 5 ), przerwanie biegu terminu przedawnienia (ogłoszenie upadłości - ust. 6). Uwzględniając fakt, że przedmiotem postępowania są należności z tytułu składek poczynając od II kwartału 2007 r., obowiązkiem organu było uwzględnienie powyższych regulacji oraz ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji czy należności te nie wygasły w całości lub w części na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Tymczasem organ nie wywiązał się z opisanego obowiązku. Do kwestii przedawnienia odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę zaznaczając, że przedmiotowe składki nie przedawniły się, gdyż zostały w części (od II kwartału 2007 r. do II kwartału 2014 r.) zabezpieczone przez wpis hipoteki przymusowej (art. 41b ust. 2 u.s.r.r.). Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że po pierwsze odpowiedź na skargę stanowi pismo procesowe i nie jest rozstrzygnięciem, jakim jest zaskarżona decyzja, i nie może konwalidować braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Po drugie wykładnia art. 41b ust. 2 u.u.s.r. powinna zostać dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 (Dz.U.2013.1313) zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., stanowił: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki". Obecnie (tj. po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw, (Dz.U.169.1387, ze zm.), odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 wskazanej ustawy: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu". W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności odnosi się także do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym na dzień ustanowienia hipoteki. Można więc w tej sytuacji mówić o oczywistej niezgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP także art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w zakresie, o którym mowa w omawianym orzeczeniu Trybunału. Oczywistość niezgodności ww. przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy zastosowania przez Sąd także przepisu art. 41b ust. 2 u.u.s.r. Przepis ten objęty jest bowiem takimi samymi zastrzeżeniami, co do jego konstytucyjności jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który brzmi analogicznie, jak obowiązujący do dnia 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. Mając zatem na uwadze stanowisko przedstawione w cyt. powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności biegnie na zasadach ogólnych. Zatem przepis art. 41b ust. 2 u.u.s.r. nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że nie uległy przedawnieniu należności zabezpieczone hipoteką w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W aktach sprawy natomiast znajdują się dokumenty świadczące o tym, że wystąpiły inne zdarzenia mogące mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia przedmiotowych składek (układy ratalne, postępowanie egzekucyjne). Na okoliczności te wskazuje zresztą sam organ w uzasadnieniu decyzji, lecz nie w kontekście kwestii przedawnienia, lecz jako argument uzasadniający odmowę przyznania wnioskowanej ulgi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak czy w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, składki te istniały z uwagi na powyższe okoliczności, czy też uległy przedawnieniu (w całości lub części). Nie jest natomiast rolą Sądu dokonywanie takich ustaleń za organ. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a uzasadnia również brak ustaleń w zakresie sytuacji materialnej skarżącego. Wprawdzie wnioskodawca nie współpracował z organem to jednak wskazywał, że jego sytuacja nie zmieniła się i jest coraz cięższa. Oznacza to, że punktem odniesienia przy ocenie sytuacji materialnej skarżącego, powinny być informacje jakimi organ dysponował przy rozpatrywaniu wcześniejszego wniosku skarżącego. Organ sięgnął do tych informacji, ale przedstawił je dopiero w odpowiedzi na skargę, co jak wyżej wskazano, nie konwaliduje błędów uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności powinno zawierać precyzyjne uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazujące, że wszystkie okoliczności sprawy zostały szczegółowo rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji także pod kątem spełnienia wymogów z art. 107 §3 k.p.a. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięć, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowych, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzje organu są prawidłowe w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy są prawidłowe w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę organ ustali wysokość należności z tytułu składek będących przedmiotem postępowania, uwzględniając terminy przedawnienia oraz okoliczności, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia. Organ zobowiązany jest przy tym do uwzględnienia przestawionej wykładni prawa art. 41b ust. 2 u.u.s.r. W przypadku stwierdzenia, że istnieją należności, które nie uległy przedawnieniu organ dokona ustaleń w zakresie rodzaju i wysokości wydatków ponoszonych przez skarżącego, a także relacji pomiędzy tymi wydatkami, a uzyskiwanymi dochodami. Wyniki dokonanych ustaleń organ przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt 1 wyroku. Wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu w pkt 2 wyroku, Sąd przyznał na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U.2016.1715).