I SA/Ke 26/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) odmówił P.J. umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł, w tym: odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne - za okres 06/2010-03/2012 (liczonych na dzień 20 września 2018r.) w kwocie [...] zł, odsetek od składek na ubezpieczenie zdrowotne - za okres 06/2010-03/2012 (liczonych na dzień 20 września 2018 r.) w kwocie 3.151 zł. Organ wyjaśnił, że w okresie od 1 marca 1999 r. do 30 kwietnia 2012 r., z wykazanymi przerwami, P.J. prowadził działalność gospodarczą. W związku z tym, że nie wywiązywał się z obowiązku opłacania wymaganych składek za siebie oraz zatrudnionych pracowników, na koncie powstały zaległości. Decyzją z [...] Zakład umorzył należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek oraz należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 35.683,62 zł oraz odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Na koncie płatnika figurują zaległości z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych, wobec których nie stosuje się instytucji umorzenia, zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Pismem z 20 września 2018 r. zwrócił się on z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami. W piśmie odniósł się do kwestii przedawnienia, upadłości oraz zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku. Wskazał, że zarówno sąd, naczelnik urzędu skarbowego i komornik sądowy stwierdzili brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Do wniosku przedłożył obszerną dokumentację obrazującą swoją sytuację. Opisał, że choruje przewlekle, leczy się neurologicznie, reumatologicznie oraz psychiatrycznie. Z powodu licznych zajęć komorniczych utracił cały majątek, w skutek czego sąd rejonowy nie mógł przeprowadzić upadłości konsumenckiej. W chwili obecnej zadłużenie wobec instytucji, podmiotów, banków czy osób fizycznych jest ciężkie do oszacowania, wynosi około 6 milionów złotych i same odsetki wynoszą miesięcznie więcej niż jest to możliwe do zarobienia. Decyzją z 22 października 2018 r. odmówiono P.J. wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych. W postępowaniu prowadzonym w zakresie umorzenia odsetek wnioskodawca przedstawił - oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym z 2 października 2018 r. (data wpływu do ZUS);- zaświadczenie z Aresztu Śledczego z 3 sierpnia 2017 r. w sprawie bieżących zajęć komorniczych;- zaświadczenie z MOPR z 10 lutego 2017 r. o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej w okresie od 1 sierpnia 2015 r. do 31 grudnia 2016 r.;- wezwanie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym do podstawienia ruchomości 21 listopada 2016 r.;- postanowienie z 10 listopada 2016 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym;- ostateczną przedegzekucyjną propozycję spłaty zadłużenia z 20 czerwca 2017 r.;- zawiadomienie o wszczęciu egzekucji z 11 kwietnia 2017 r. przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym;- zawiadomienie o umorzeniu egzekucji z wierzytelności i praw z 16 czerwca 2017 r.;- postanowienie z 15 maja 2018 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym;- informację z 21 lipca 2017 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym o postępowaniach egzekucyjnych;- zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym;- zaświadczenie z 21 maja 2012 r. Miejskiego Urzędu Pracy;- informację z 23 stycznia 2018 r. Powiatowego Urzędu Pracy o zadłużeniu z tytułu zwrotu kosztów wyposażenia lub doposażenia; - zaświadczenia z 19 maja 2017 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym;- listę zaległości wraz z odsetkami obliczonymi na dzień 6 grudnia 2016 r.;- postanowienie Sądu Rejonowego z 19 września 2017 r.;- doręczenie Sądu Rejonowego z 5 czerwca 2017 r. wraz z zarządzeniem z 2 czerwca 2017 r.;- zaświadczenie o stanie zdrowia dla celów świadczeń z ubezpieczenia społecznego wydane przez lekarza prowadzącego leczenie z 2 sierpnia 2017 r.;- kartę informacyjną leczenia szpitalnego z 10 sierpnia 2016 r. i z 9 listopada 2016 r.;- kartę informacyjną leczenia w Poradni Neurologicznej z 26 marca 2015 r. i z 30 listopada 2015 r.;- orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 14 września 2016 r. i z 24 listopada 2016 r.;- akt notarialny o rozdzielności majątkowej z 15 czerwca 1998 r.;- pełnomocnictwo z 1 października 2018 r. dla I.J.. Do rozpatrzenia wniosku o umorzenie odsetek wykorzystano również informacje pozyskane z Centralnej Bazy Ksiąg Wieczystych i z Centralnej Ewidencji Pojazdów oraz pismo Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek dotyczące przedawnienia. Kwestia przedawnienia została podatnikowi przedstawiona w piśmie z 30 października 2018 r., w którym wyjaśniono, że należności są wymagalne. Organ ustalił, że P.J. z żoną I.J., posiada od 15 czerwca 1998 r. ustawową rozdzielność majątkową. Ma córkę – A. J. Wnioskodawca przebywa w Zakładzie Karnym , gdzie jest zatrudniony nieodpłatnie na stanowisku pracownika gospodarczego. Przewidywany koniec kary przypada na 20 grudnia 2019 r. Z racji przebywania w areszcie nie ponosi wydatków związanych z utrzymaniem. Według oświadczenia, posiada liczne zobowiązania pieniężne, które nie są spłacane:- z tytułu podatków za okres 2007-2012 w kwocie około 5 mln zł,- z tytułu zaciągniętych kredytów za okres 2007-2012 w kwocie około 500.000 zł,- w bankach za okres 2007-2012 w kwocie około 1 mln zł,- w instytucji - PUP - za okres 2008-2010 w kwocie 30.072,48 zł,- z tytułu grzywny za okres 2013-2015 w kwocie około 160.000 zł, u osób fizycznych. Wnioskodawca nie posiada majątku ruchomego, nieruchomego oraz innych praw majątkowych. Z przedłożonego orzeczenia z 24 listopada 2016 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanego do 30 września 2019 r., wynika, że nie wymaga on stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, oraz że jest osobą zdolną do pracy w warunkach pracy chronionej. Od 2000 r. leczy się neurologicznie. Według oświadczenia zobowiązanego posiada on obszerną dokumentację medyczną, lecz z uwagi na miejsce pobytu nie jest w stanie jej przedłożyć. Postanowieniami komornika sądowego i naczelnika urzędu skarbowego z lat 2014-2018 zostały umorzone wnioskodawcy liczne postępowania egzekucyjne ze względu na brak majątku podlegającego egzekucji. Część należności z tytułu składek, o których umorzenie zwrócił się wnioskodawca, objęta jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego. Aktualnie toczą się też postępowania egzekucyjne z wniosku innych wierzycieli - organem egzekucyjnym jest komornik sądowy. Organ wyjaśnił, że umorzenie należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek może nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. 2017 r. 1778 ze zm.). W ocenie organu analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie ww. przepisów. W stosunku do działalności wnioskodawcy nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b, nie zachodzą co do zadłużenia strony. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1. Zobowiązanie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a również w tej sytuacji nie ma zastosowania. Postanowieniami komornika sądowego i naczelnika urzędu skarbowego z lat 2014-2018 wobec zobowiązanego zostały umorzone liczne postępowania egzekucyjne ze względu na brak majątku podlegającego egzekucji. Część należności z tytułu składek, o których umorzenie zwrócił się wnioskodawca, objęta jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego. Aktualnie toczą się też postępowania egzekucyjne z wniosku innych wierzycieli - organem egzekucyjnym jest komornik sądowy. Nie została również spełniona przesłanka braku następców prawnych, ponieważ zobowiązany ma córkę. Na tym etapie nie można również jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z uwagi na powyższe wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6. Postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie się toczy, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. W sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 3 ustawy u.s.u.s., stąd umorzenie należności na ich podstawie jest niemożliwe. W świetle powyższego Zakład odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Wyjaśnił, że pobór odsetek za zwłokę - oprócz funkcji sankcyjnej - stanowi również rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek. Ustawowym obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie. W ocenie Zakładu, podjęcie decyzji o umorzeniu przedmiotowych należności z uwagi na ich szczególny charakter jest niezasadne. Argumenty podniesione we wniosku a dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej, nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W sprawie nie mają zastosowania przepisy uwzględniające okoliczności szczególne, umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności: - art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - ze względu na okres zadłużenia,- art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) - ze względu na rodzaj zaległości. Przedstawiona do wniosku dokumentacja medyczna nie mieści się w katalogu dokumentacji stwierdzającej nieściągalność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P.J. zarzucił decyzji, że narusza ona jego interes prawny. Analiza materiału dowodowego nie była prowadzona wnikliwie. Stwierdzenie, że w stosunku do osoby skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe, nie jest prawdziwie. W piśmie z 1 października 2018 r. zawarł sygnaturę sprawy V GU 126/17, dotyczącą ogłoszenia upadłości. Skarżący oczekiwał, że Zakład wystąpi do sądu o odpis postanowienia. Stosowny dokument w tej sprawie załączony został do skargi, tak jak i zaświadczenie z zakładu karnego o przewidywanym końcowym terminie odbywania kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedłożenie ze skargą postanowienia Sądu Okręgowego Wydział VII Gospodarczy [...] nr [...] dotyczące zażalenia na postanowienie Sądu Rejonowego V Wydział Gospodarczy Sekcja ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych z [...] sygn. akt V [...] o oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości - nie wpływa na zasadność zaskarżonej decyzji. Przesłanka nieściągalności jest spełniona, gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ustawy prawo upadłościowe. Natomiast w przypadku wnioskodawcy jego wniosek o ogłoszenie upadłości został oddalony w oparciu o art. 4914 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy prawo upadłościowe. Zatem oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości P.J. nastąpiło z przyczyn nie wpisujących się w przesłanki nieściągalności wymienione w u.s.u.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2018.1302), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania jest wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych (na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okres czerwiec 2010 – marzec 2012). Na wstępie należy zauważyć, że nie ma przeszkód prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez pracowników. Przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych dalej: u.s.u.s., określają zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu i sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z przepisem art. 28 u.s.u.s. "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust 2), która ma miejsce w sytuacjach wymienionych (pkt 1-6 ust. 3), z zastrzeżeniem ust. 3a. Pojęcie "należności z tytułu składek" zostało określone w przepisie art. 24 u.s.u.s. Wynika z niego, że należności z tytułu składek to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek (tak wyrok NSA z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1492/17 dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności przewidziany w art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony i obejmuje wyłącznie umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Z kolei możliwość umorzenia należności z tytułu składek określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., która pozwala na umorzenie należności w sytuacjach określonych w przepisach § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mimo braku całkowitej nieściągalności, dotyczy wyłącznie ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli ubezpieczonych zobowiązanych do opłacania składek za siebie. Zasadnie zatem organ rozpatrywał wniosek skarżącego na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Na wstępie rozważań należy wskazać, że decyzja w sprawie ulg w spłacie należności pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Redakcja przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w brzmieniu: "Należności z tytułu składek mogą być umarzane (...)", daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w podejmowaniu takich uznaniowych rozstrzygnięć, a ograniczają ją jedynie dyrektywy wynikające z norm art. 28 ust. 2-4 oraz rozporządzenia z 2003 r., z tym że. rozporządzenie to, jak wskazano wyżej i jak prawidłowo przyjął organ, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć należy, że wybór nie może być dowolny lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i wyjaśniać w uzasadnieniu przesłanki, którym organ się kierował. Sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz wymogi formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. Podsumowując, organ zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Analiza procesu decyzyjnego organów podatkowych wskazuje, że narusza on przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarga okazała się tym samym skuteczna. Składając wniosek o umorzenie należności skarżący powołał się na spełnienie przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. eksponując w szczególności spełnienie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. – oddalenie przez sąd wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowanie upadłościowego z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; przesłanki określonej w pkt 5 stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; trudną sytuację majątkową. Skarżący podniósł też zarzut przedawnienia. Organ uznając, że określona w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. przesłanka nie zachodzi wskazał, że w stosunku do działalności zobowiązanego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Kwestionując prawidłowość ustaleń organu w tym zakresie, skarżący odwołuje się do załączonego do skargi postanowienia Sądu Okręgowego z 8 listopada 2017 r. sygn. akt VII Gz 238/17 podnosząc, że jakkolwiek orzeczenie to nie zostało przez niego złożone w toku postępowania (przebywa w zakładzie karnym, ma ograniczone możliwości dowodzenia), to do akt sprawy załączył dokumenty sądowe potwierdzające prowadzenie postępowania w przedmiocie upadłości. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący w uzupełnieniu wniosku o umorzenie przedłożył zarządzenie Przewodniczącego Wydziału Gospodarczego Sądu Rejonowego z 2 czerwca 2017 r. w sprawie [...], w którym Sąd wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku o ogłoszenie upadłości osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej. Wobec treści art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. ustalenia i ocena w tym zakresie, jako element stanu faktycznego, było powinnością organu. Zauważyć należy, że teza, iż postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych jest inicjowane na wniosek podatnika i w jego interesie leży podanie do wiadomości organu wszystkich okoliczności sprawy wskazujących na zaistnienie przesłanki nieściągalności, nie oznacza, że cały ciężar dowodowy w sprawie został przeniesiony na wnioskodawcę. Spoczywa on nadal także na organie, który winien mieć na uwadze, iż postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych wedle zasady określonej w art. 11 k.p.a., oraz zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ma to szczególne znaczenie w przedmiotowej sprawie, skoro wnioskodawca przebywa w zakładzie karnym, a zatem ma ograniczone możliwości w zakresie gromadzenia dowodów. Skoro skarżący we wniosku i jego uzupełnieniu wskazywał okoliczności, które w jego ocenie mogą potwierdzać spełnienie wymogu nieściągalności, przedkładając dowód potwierdzający prowadzenie postępowania o ogłoszenie upadłości, organ był zobligowany okoliczność tę wyjaśnić, przedstawiając ustalenia i ocenę w uzasadnieniu decyzji. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji przedstawiające tok rozumowania organu jest elementem mającym decydujące znaczenie dla przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Ograniczenie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do lakonicznego stwierdzenia, że w stosunku do działalności zobowiązanego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne nie wyjaśnia skarżącemu przyczyn dla których organ, mimo przedłożonego przez skarżącego zarządzenia sądu potwierdzającego prowadzenie postępowania upadłościowego, uznał że postępowanie nie było prowadzone. Przedstawiona w odpowiedzi na skargę próba oceny prowadzonego postępowania upadłościowego, w związku z treścią załączonego do skargi orzeczenia sądu, nie może zastępować ani uzupełniać argumentacji uzasadnienia decyzji. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym. To uzasadnienie decyzji ma wyjaśniać stronie przesłanki jakimi kierował się organ wydając decyzję. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz rozważenia wskazanych przez zobowiązanego okoliczności związanych z prowadzonym postępowaniem upadłościowym stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Została także naruszona zasada przekonywania określona w art. 11 k.p.a., ponadto wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala kontrolę sądu. Przepis art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. zawiera zamknięty katalog przypadków całkowitej nieściągalności, przy czym przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jakkolwiek w latach 2014-2018, z uwagi na brak majątku, zostały umorzone liczne postępowania egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego, to toczy się postępowanie egzekucyjne prowadzone przez komornika sądowego obejmujące część należności składkowych, (bez wskazania za jaki okres) jak również, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne z wniosku innych wierzycieli. Zdaniem organu nie zachodzą przesłanki nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 5 oraz pkt 6, nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. wynika, że określona w nim przesłanka nieściągalności jest przesłanką odrębną od określonej w pkt 5 tego przepisu. O ile w przypadku przesłanki określonej w pkt 5 ustawodawca wprowadził wymóg stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku z którego można prowadzić egzekucję, to w przypadku przesłanki określonej w pkt 6 na organie ciąży obowiązek samodzielnej oceny jej istnienia, przez porównanie spodziewanych kosztów egzekucji (obliczanych w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Kwestia ta w przedmiotowej sprawie ma szczególne znaczenie. W aktach sprawy są dowody (zaświadczenia i postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego) potwierdzające bezskuteczność egzekucji prowadzonej w stosunku do zobowiązanego. Postępowania co do należności będących przedmiotem postępowania za okres od czerwca 2010 – stycznia 2012 zostały zakończone protokołami nieściągalności (pismo organu z 30 października 2018 r. skierowane do zobowiązanego). Z oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy wynika, że nie posiada żadnego majątku, posiada wielomilionowe zadłużenia, odbywa karę pozbawienia wolności. Organ nie przeprowadzając analizy relacji między spodziewanymi kosztami egzekucyjnymi, wysokością należności a możliwościami płatniczymi zobowiązanego uznał, że nie zachodzi przesłanka nieściągalności określona w art. 28 ust 3 pkt 6 u.s.u.s. Przyjął niejako założenie, że pomimo braku majątku, wysokości zadłużenia, dowodów potwierdzających bezskuteczność egzekucji, skoro co części należności postępowanie jest prowadzone, to egzekucja pozwoli na ewentualne wyegzekwowanie całej zaległości. W ocenie Sądu stanowisko organu, jest co najmniej przedwczesne, a wyprowadzony wniosek nie poddaje się ocenie sądu. Stanowisko, że obowiązkiem organu jest konieczność samodzielnego badania wskazanej przesłanki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. (por. wyroki WSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 324/18, z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 58/18, z dnia 3 lipca 2018 r. I SA/GL 516/18 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela natomiast ustalenia organu, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust 3 pkt 5 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku z którego można prowadzić egzekucję. Skoro organ wykazał, że postępowanie egzekucyjne w stosunku do należności za stycznia do marca 2012 r. jest prowadzone, przesłanka nieściągalności przewidziana w tym przepisie nie zachodzi. Skarżący składając wniosek o umorzenie należności powoływał się na przedawnienie należności. Jakkolwiek przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek są ustawowe przesłanki umorzenia, to nie może budzić wątpliwości, że wniosek w sprawie umorzenia należności powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Ustalenia, co do istnienia należności składkowych, jako element stanu faktycznego, powinny być poczynione w pierwszej kolejności, wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. i znaleźć wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 4359/16 dostępny www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Ograniczenie uzasadnienia decyzji do wskazania skierowanego do zobowiązanego pisma wyjaśniającego z 30 października 2018 r., nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ uwzględniając powyższą ocenę prawną, wyeliminuje wskazane przez Sąd nieprawidłowości, dokona ustaleń czy zachodzi całkowita nieściągalność należności objętych wnioskiem skarżącego, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Organ winien mieć też na uwadze, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez P.J., którym upoważnił żonę I.J. do składania i odbioru wszelkich dokumentów w ZUS oraz reprezentowania go w tej instytucji. W razie wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa organ wyjaśni, czy obejmuje ono prawo do reprezentowania skarżącego w postępowaniu dotyczącym umorzenia odsetek za zwłokę. W przypadku potwierdzenia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzi postępowanie z poszanowaniem zasady czynnego udziału stron. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c., orzeczono jak w sentencji wyroku.