I SA/Ke 275/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. R. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 28 października 2021 r. nr XXXIII/359/2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pińczów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1, 2, 3, § 18 ust. 11, § 23 ust. 2, § 30 załącznika do wyżej wymienionej uchwały. Rada Miejska w Pińczowie ("Rada Miejska", "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U z 2021 r., poz. 1372), dalej "u.s.g." oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 2028), dalej "ustawa, lub u.z.z.w." podjęła 28 października 2021 r. uchwałę nr XXXIII/359/2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pińczów. W jej § 1 Rada Miejska określiła, że uchwala się Regulamin zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pińczów, (dalej "regulamin") w brzmieniu stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, P. R. w P. zaskarżył tę uchwałę wraz z załącznikiem, wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisów: § 10 ust. 1, 2, 3, § 23 ust. 2, § 30, § 5 ust. 1 i ust. 2 oraz § 18 ust. 11 regulaminu. Zarzucił istotne naruszenie prawa: 1. art. 6 ust. 3 i art. 19 u.z.z.w. i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz § 135 w zw. z art. 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i wprowadzenie w treści § 10 ust. 1, 2, 3 regulaminu zapisów ingerujących w treść umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług - do czego nie upoważniła Rady Miejskiej delegacja wymienionej ustawy - poprzez wprowadzenie zapisu, na jaki czas powinna być zawarta umowa, zasad dotyczących rozwiązania umowy, a także przesłanek jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy Rada Miejsca w treści regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie była władana normować treści przyszłych umów cywilnoprawnych; 2. art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. polegające na zawarciu w § 23 ust. 2 regulaminu zapisu, że reklamacja powinna być złożona na piśmie lub osobiście przez zainteresowanego w siedzibie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, podczas gdy w przepisach ustawowych nie zawężono formy reklamacji; 3. art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i przyjęcie w § 30 regulaminu zapisu, że w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy - podczas gdy uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, nie może czynić odesłań do przepisów rangi ustawowej, w zakresie nieuregulowanym; 4. art. 19 u.z.z.w. oraz § 135 w 2 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w treści § 5 ust. 1 i ust. 2 regulaminu obowiązków i zakazów na odbiorców usług, pomimo braku upoważnienia ustawowego dla ich nałożenia; 5. art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez wprowadzenie w treści § 18 ust. 11 regulaminu zapisu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje odbioru technicznego wykonanego przyłącza w formie protokołu celem stwierdzania, czy zostały spełnione wcześniej wydane warunki techniczne, podczas gdy cytowany przepis wprowadza jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy, bowiem ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość wprowadzenia takich dodatkowych warunków zawarcia umowy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W uzasadnieniu skargi, ponad zarzuty wyżej opisane p. podniósł, że zapis z § 10 ust. 1, 2 i 3 regulaminu stanowi nieuprawnioną ingerencję w treść umowy cywilnoprawnej, która ma zostać zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Delegacja wymienionej ustawy nie daje podstaw radzie miejskiej do zawarcia w treści uchwały zapisów ingerujących w treść umowy, a wskazujących m.in.: na jaki czas powinna być zawarta przedmiotowa umowa, zasad rozwiązania umowy, a także przesłanek wygaśnięci umowy. Powyższe kwestie, w tym zasady regulujące wzajemne relacje stron, winny znaleźć się w treści zawartej umowy cywilnoprawnej pomiędzy uprawnionymi podmiotami, nie zaś w treści aktu prawa miejscowego. W konsekwencji dla ustalenia treść przyszłej umowy rada nie posiadała upoważnienia ustawowego, bowiem zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych szczegółowych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Regulamin natomiast winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy. Zapis § 23 ust. 2 regulaminu jest istotnym naruszeniem przepisu art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. W przepisach ustawowych nie zawężono formy reklamacji, która zgodnie z przepisami ustawy może zostać złożona w dowolnej formie, np. mailowo bądź telefonicznie. Zapis § 30 regulaminu stanowi naruszenie przepisów art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, ponieważ akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności. To przepisy prawa powszechnie obowiązującego dają podstawy do delegacji dla aktów prawa miejscowego. Przyjęcie zapisów przez radę gminy, że w zakresie nieuregulowanym mają zastosowanie przepisy ustawy, stanowi swego rodzaju odwrócenie hierarchii źródeł prawa i jest niedopuszczalne. Zapisy § 5 ust. 1 i ust. 2 regulaminu pozostają w sprzeczności z art. 19 u.z.z.w., który precyzuje zagadnienia, jakie powinny znajdować się w treści regulaminu. W konsekwencji akt ten nie powinien wykraczać poza te kwestie, jak i normować tego, co zostało już uregulowane w innych przepisach prawa. Zapis § 18 ust. 11 regulaminu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 19 ust. 5 ustawy poprzez wprowadzenie zapisu, iż przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne dokonuje odbioru technicznego wykonanego przyłącza w formie protokołu celem stwierdzania, czy zostały spełnione wcześniej wydane warunki techniczne, podczas gdy cytowany przepis wprowadza jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie, wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość wprowadzenia takich dodatkowych warunków zawarcia umowy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przepis art. 6 ust. 3 ustawy nie wymienia w sposób enumeratywny wszystkich postanowień umowy łączącej przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i odbiorcę usługi. Jak wskazuję sam ustawodawca, umowa zawiera w szczególności, a w związku z tym katalog zawartych w ustawie zapisów nie wyklucza zawarcia w umowie innych dodatkowych zapisów. Podobnie zapisy art. 19 ust. 5 ustawy nie wymieniają wszystkich praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, jakie zawiera regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a jest to jedynie przykładowe wyliczenie tych praw i obowiązków. Zapis § 23 ust. 2 nie ogranicza możliwości złożenia przez zainteresowanego reklamacji w innej formie niż wymienione. Zapisy w regulaminie nie wskazują, że zgłoszenie reklamacji w innej formie będzie nieskuteczne. Zapisy regulaminu zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków muszą być zgodne z przepisami rangi ustawowej, w tym przepisami u.z.z.w. Skoro więc określone kwestie nie zostały uregulowane w regulaminie, to zupełnie oczywistym jest, że zastosowanie znajdą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a odesłanie do tych przepisów nie stanowi w żadnym zakresie naruszenia hierarchii źródeł prawa. Odnośnie zarzutu 4. organ wskazał, że na odbiorcę usług nie zostały nałożone obowiązki, ani zakazy które miałyby charakter nieuzasadniony i wykraczający poza ramy przedmiotowego stosunku prawnego. W oparciu o zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego nie sposób zanegować zobowiązania strony odbiorcy usług do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzaniu ścieków w sposób niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz nieutrudniający działalności takiego przedsiębiorstwa. Obowiązek ponoszenia przez odbiorcę usług kosztów zainstalowania dodatkowego wodomierza wynika wprost z art. 27 ust. 6 u.z.z.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała w sprawie regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pińczów jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Upoważnienie to zawarte jest w art. 19 u.z.z.w., który stanowi w ust. 1, że rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W ust. 4 wskazano zaś, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Według ustępu 5 zaś regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 5 ustawy wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. W kwestionowanym § 10 regulaminu postanowiono, że umowa zawarta na czas nieokreślony może być rozwiązana przez każdą ze stron za uprzednim trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia dokonanym w każdym czasie, przez złożenie stosownego pisemnego oświadczenia (ust. 1). Umowa może być rozwiązana w drodze porozumienia stron (ust. 2). Umowa wygasa w przypadku: śmierci odbiorcy będącego osobą fizyczną, upadłości strony, utraty przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zezwolenia na świadczenie usług z zakresu dostawy wody, bądź odbioru ścieków (ust. 3). Zaskarżone zapisy regulaminu znalazły się w rozdziale 3. zatytułowanym "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Sąd podziela zarzuty skargi, że zapisy w takiej treści stanowią przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Rada, uchwalając regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie jest bowiem władna do unormowania treści przyszłych umów cywilnoprawnych z odbiorcami w ramach aktu prawa miejscowego. W omawianej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i jednoznaczne co do tego, że pod pojęciem ,,warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 ust. 3 ustawy, w którym ustawodawca określił między innymi jakie w szczególności postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2019 r. VIII SA/Wa 561/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lutego 2020 r. II SA/GL 1569/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 19 lutego 2020 r. II SA/Ke 1039/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Próba ustanowienia w regulaminie kwestii okresu, na jaki powinna być zawarta umowa o świadczenie usług, sposobu jej rozwiązania czy wygaśnięcia, stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych szczegółowych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy. Analogiczne stanowisko należy odnieść do zapisów § 5 ust. 1 i 2 regulaminu, w którym nałożono na odbiorców usług szereg obowiązków i zakazów. Z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. wynika, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy (tu: radę miejską) stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Jak to już wyżej stwierdzono źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 u.z.z.w. Sąd negatywnie też ocenił zawarty w § 23 ust. 2 regulaminu zapis dotyczący pisemnej lub osobistej formy złożenia reklamacji dotyczącej ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości opłaty, podczas gdy w cytowanych przepisach art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. ustawodawca nie zawarł dodatkowego warunku co do formy złożenia tej reklamacji. Przepisy ustawy nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej czy osobistej, a ustawodawca w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 ustawy, określając sposób załatwienia reklamacji nie określił formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną lub osobistą reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług. Stąd, w ocenie sądu, zapis regulaminu przekracza zakres upoważnienia ustawowego, o którym mowa w tym przepisie. Zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi dotyczący § 30 regulaminu, w którym zastrzeżono, że "W sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 2028 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". W kontekście zarzutów skargi i jej uzasadnienia, należy zdaniem sądu ocenić, czy kwestionowany zapis regulaminu narusza art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Dotyczy zatem kwestii przestrzegania hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. W świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Z powyższych względów, organ w kwestionowanym zapisie istotnie naruszył art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, sytuując regulamin jako akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 ustawy) przed źródłami prawa takimi jak ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Naruszył ukonstytuowaną hierarchię źródeł prawa, skoro zastrzegł, że to przepisy ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, obowiązują w sprawach nieobjętych regulaminem. Regulamin jako akt niższego rzędu, powinien uzupełniać szczegółowo w ramach delegacji ustawowej, kwestie uregulowane zasadniczo w aktach wyższego rzędu i w tym zakresie obowiązywać. Zasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący regulacji 18 ust. 11 regulaminu zawarty w rozdziale 7. zatytułowanym ,,Warunki przyłączenia do sieci oraz odbiór przyłącza". W ocenie sądu, wskazany zapis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, a przez to nie mógł znaleźć się w zaskarżonym przepisie. Stosownie do ww. przepisu ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Także ustawodawca postanowił w art. 6 ust. 2 ustawy, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Skoro przepis art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym przepisie. W kwestionowanym zapisie regulaminu organ postawił dodatkowy warunek nieprzewidziany w art. 6 ust. 2 ustawy, podczas gdy ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym konieczność posiadania protokołu stanowiącego potwierdzenie prawidłowości wykonania przyłącza. Wystarczy jedynie stwierdzenie istnienia fizycznego przyłącza nieruchomości do sieci i wystąpienie z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.