I SA/Ke 278/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.) Protokolant po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę. 1.1 Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: inspektor) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] r. nr [...] o nałożeniu na P. M. kary pieniężnej w wysokości [...] zł. 1.2 Organ wyjaśnił, że w siedzibie przedsiębiorcy P. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Firma Handlowo-Usługowa [...] przeprowadzono kontrolę, której przedmiotem było przestrzeganie przez stronę obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140), dalej: u.t.d. Stwierdzono naruszenia: - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; - naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę; - naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu - za każdy pojazd; - wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie; - skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi od 6 do 9 godzin; - skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej; - nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy; - podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu; - niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. 1.3 Organ opisał w treści decyzji powyższe naruszenia wskazując ich zakres, podstawę prawną oraz wysokość wymierzonej kary pieniężnej. W zakresie naruszenia polegającego na podłączeniu do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu wskazał, że wynika ono z lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Następnie przeprowadził analizę okazanych danych cyfrowych dotyczących kierowców: H. C., P. M., D. G., M. J., D. K., H. C., K. S., M. S., B. G., w związku z informacjami przekazanymi przez Kopalnię G. K. G. - C. S.. z o.o. w P. przy piśmie z [...] r., dotyczącymi załadunku pojazdów na kopalni (wjazdów i wyjazdów z kopalni). Analiza ta wykazała niezgodności pomiędzy zarejestrowanymi godzinami wjazdów i wyjazdów pojazdów do i z kopalni, czasem prowadzenia pojazdu i odpoczynku zawartym na kartach kierowców i czasem prowadzenia pojazdu zarejestrowanego na tachografach. 1.4 Organ wyjaśnił, że za naruszenia popełnione przez kierowców ponosi odpowiedzialność przedsiębiorca, a strona nie wykazała, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy. Naruszenie norm czasu pracy przez kierowców wykonujących przewozy drogowe w imieniu i na rzecz strony stwierdzono w protokole kontroli. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami pracowników. Ma on obowiązek przeszkolenia kierowcy i organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń u.t.d. 1.5 Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. organ wyjaśnił, że "reguła 1 minuty" to wymóg techniczny wprowadzony do załącznika IB do rozporządzenia Rady EWG 3821/85 przepisami rozporządzenia Komisji UE nr 1266/2009. Precyzuje on sposób monitorowania przez tachograf czynności kierowcy. Pomiar tachografu (będącego zalegalizowanym urządzeniem pomiarowym) w tym zakresie jest wiążący. Strona dysponuje sprawnymi i zalegalizowanymi tachografami, a zatem nie może powoływać się na błędy w pomiarach. W sprawie wyjaśnione zostały wszelkie okoliczności faktyczne dotyczące przypadków podłączenia do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia. 1.6 Organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d. Strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych: z rozporządzenia nr 165/2014 oraz z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Skarżący w toku postępowania nie przedstawił żadnych dowodów oraz okoliczności mogących zwolnić stronę z odpowiedzialności na podstawie art. 92b u.t.d. Podmiot wykonujący transport ma zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a nie jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy kierowcy. Przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Nie będzie podlegać wyłączeniu odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92b u.t.d. sytuacja, w której przedsiębiorca nie może nadzorować kierowcy, ponieważ prowadzi on pojazd samodzielnie. Wskazana sytuacja jest bowiem typowa w stosunkach pomiędzy podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego, a zatrudnionym kierowcą, a jej wyłączenie godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem u.t.d., z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. 1.7 Strona nie wskazała też okoliczności których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Wobec tego w sprawie brak jest podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ze względu na fakt, że do wskazanych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. 2.1 Na powyższą decyzję P. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie: 1/ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegających na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę jej poprawności oraz pominięcie zarzutów strony odnoszących się do naruszenia określonego w lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do u.t.d., 2/ zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. oraz przepisów art. 77 § 1, art. 80 poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, niewyjaśnienie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, 3/ naruszenie art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich zastosowanie bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych mające znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. 2.2 W uzasadnieniu skargi P. M. wyjaśnił, że zgodnie ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji z [...] r. nr [...] pojazdy o numerach rejestracyjnych [...] oraz [...] wyposażone są w tachografy, które zapisują aktywności kierowcy w oparciu o tzw. "regułę 1 minuty". W konsekwencji, gdy okres prowadzenia pojazdu trwa mniej niż 30 sekund w danej minucie zegarowej, urządzenie rejestrujące zapisuje czynność jako "odpoczynek" lub "inną pracę". Taka zasada rejestrowania ma istotne znaczenie we wskazanych w decyzji sytuacjach z uwagi na fakt, że charakter wykonywania "jazdy" na kopalniach sprowadza się w większości przypadków do krótkotrwałych "podjazdów" trwających kilka sekund. Urządzenie zapisuje wtedy aktywność kierowcy jako "przerwę/odpoczynek". Wszystkie pojazdy, które wyposażone są w tachografy cyfrowe, poza ciągnikiem siodłowym o numerze rejestracyjnym [...], posiadają urządzenia, które rejestrują zgodnie z tzw. "regułą 1 minuty". Postępowanie dowodowe nie wyjaśniło tych kwestii. W związku z powyższym zasadna jest ponowna analiza materiału dowodowego zmierzająca do pełnego wyjaśnienia sytuacji, w których używane były pozostałe pojazdy wyposażone w tachografy posiadające oprogramowanie w wersji 1420 (Continental) oraz P650 (Stoneridge). 2.3 Stanowisko organu odwoławczego nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Kwestia rejestracji czynności przez tachograf cyfrowy w oparciu o "regułę 1 minuty" została niesłusznie powiązana z "błędem pomiarowym (granicznym)" oraz dokładnością pomiarową urządzeń, na które to okoliczności strona nie powoływała się i których nie kwestionowała. Wskazane przez organ rozporządzenie (załącznik IB) w części III. "Wymagania odnośnie do konstrukcji i funkcjonalności urządzenia rejestrującego" określiło parametry dokładności rejestracji tachografu cyfrowego. Natomiast załącznik nr I, część III "Wymagania dotyczące konstrukcji urządzenia rejestrującego" lit. f pkt 3 lit. c rozporządzenia nr 165/2014 zawiera błędy graniczne dopuszczalne (przyrządów wskazujących i rejestrujących) w przypadku pracy tachografu analogowego. 2.4 Urządzenia rejestrujące były sprawne, poddane sprawdzeniu okresowemu i nie ma powodów ,aby wątpić w prawidłowość ich działania. Jednakże osią sporu jest wspomniana powyżej "reguła/zasada 1 minuty", której organ nie wziął pod uwagę. W wymaganiach technicznych tachografów wyprodukowanych po 1 października 2011 r., które spełniają wymagania rozporządzenia Komisji UE nr 1266/2009, w szczególności z: - wymagania 041; w danej minucie zegarowej, jeżeli prowadzenie jest zarejestrowane jako czynność w minucie bezpośrednio ją poprzedzającej i następującej bezpośrednio po niej, to cała ta minuta liczy się jako prowadzenie; - wymagania 042; w danej minucie zegarowej, nietraktowanej jako prowadzenie zgodnie z poprzednim wymaganiem 041, cała taka minuta liczy się jako jedna czynność, która trwała najdłużej w ciągu tej jednej minuty (lub była późniejsza w przypadku czynności o jednakowym czasie trwania). Cyfrowe urządzenia rejestrujące zapisują w pamięci tachografów i kart kierowców tylko te czynności, które trwają najdłużej. W związku z tym, jeżeli w ciągu jednej minuty jazda trwała przez 29 sekund, a odpoczynek odpowiednio 31 sekund, tachograf uwzględni to jako przerwę, ponieważ ta czynność trwała dłużej. W przedmiotowej sprawie, jeżeli na karcie kierowcy nie została zarejestrowana jazda w momencie wjazdu/wyjazdu, stwierdzano manipulację w urządzenie rejestrujące. Przyjęcie tak uproszczonej reguły niesie za sobą prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że część ze stwierdzonych naruszeń jest chybiona. Wynika to właśnie z zasady działania urządzenia rejestrującego w realnych warunkach drogowych. Biorąc pod uwagę cykl, w jakim tachograf zapisuje aktywności, kierowca może np. w oczekiwaniu w kolejce na załadunek zarejestrować 5 minut jazdy, podczas gdy faktycznie jechał 10 minut. 2.5 W sprawie nie sięgnięto po dodatkowe dowody w postaci nagrań z kamer przemysłowych/monitoringu, przesłuchania pracowników obsługi załadowcy itp. Organ po przeprowadzonym przesłuchaniu świadków (kierowców), przeprowadził postępowanie dowodowe jedynie w szczątkowej formie. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: 4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz.137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczą tych ustaleń organu, w których stwierdzono naruszenia objęte lp. 6.1.3 załącznika nr 3 u.t.d. Są one bezzasadne, ponieważ decyzja w pełni odpowiada prawu. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy przyjęto za podstawę rozważań Sądu. 4.3 Kara pieniężna została nałożona na skarżącego w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Artykuł 92a ust. 1 u.t.d. w stanie prawnym obowiązującym dla przedmiotowej sprawy stanowił, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy. Załącznik nr 3 w pozycji nr 6.1.3. stanowi, że podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. 4.4 Zdaniem skarżącego, ustalenia przyjęte przez organ są błędne, ponieważ nie uwzględniły "reguły 1 minuty", co oznacza, że mogło dojść do błędów pomiarowych w czasie jazdy i odpoczynku kierowców. Skarżący opisał przy tym zasadę działania tej reguły i zacytował odnoszące się do niej uregulowania prawne. W ocenie Sądu, twierdzenia skarżącego pozostają jednak bezpodstawne. Nie sprecyzował on bowiem, których kierowców i w jakiej dacie sytuacje takie miałyby nastąpić. W żaden sposób nie wykazał, by w istocie w sprawie wystąpiły sytuacje, że krótsze niż półminutowe ruszenia pojazdu powodowały zaliczenie 1-minutowego czasu jazdy, co prowadziłoby do ustalenia dłuższych niż rzeczywiste okresów prowadzenia pojazdu. Nie uczynił tego ani na etapie postępowania administracyjnego, ani w odwołaniu, ani w skardze. Wskazywał tylko, że taka hipotetyczna możliwość istnieje, nie kwestionując jednak konkretnych ustaleń. Takimi ogólnymi i gołosłownymi twierdzeniami nie można jednak obalić niekwestionowanych dowodów stanowiących informacje uzyskane z kopalni dotyczące wjazdów i wyjazdów z jej terenu. To na ich podstawie organ ustalił, że pojazdy były w ruchu, gdy tymczasem wskazania z tachografów i z kart kierowców wskazywały na odpoczynek. Znamiennym przy tym są wyjaśnienia samego skarżącego z [...] r. oraz zeznania świadków – kierowców: M. S. i D. K. z [...] r. oraz M. J. z [...] r. Przyznali się oni do stosowania magnesów naruszających prawdziwość zapisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów. Na tej podstawie organ doszedł do uzasadnionych wniosków, że w sprawie doszło do omawianego naruszenia zawartego w pozycji lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. 4.5 W zakresie wątpliwości skarżącego co do zapisów tachografów wskazał on również, że były sprawne. Organ nie kwestionował jednak tej okoliczności, przyznając ją wprost w decyzji i dodając przy tym, że były one również zalegalizowane. Niemniej istotą przedmiotowej sprawy jest ustalenie, że kierowcy stosowali niedozwoloną ingerencję w pracę tachografów. Ich zapisy stały w sprzeczności z zapisami o ruchu pojazdów uzyskanymi z kopalni. W ocenie Sądu, były to wystarczające i jednoznaczne dane co do autentycznego czasu prowadzenia pojazdów i przerw w ich prowadzeniu (okresów odpoczynku), determinujące dokonanie zasadniczych dla sprawy ustaleń. Organ zrealizował przy tym wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek przestrzegania przez organy zasady praworządności i dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W swojej decyzji wyczerpująco wskazał, jakie fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł, wyjaśnił też podstawę prawną decyzji. Natomiast skarżący nie wykazał się dostateczną aktywnością. W skardze podniósł opisane wyżej argumenty, zarzucił również nieprzeprowadzenie przez organ dowodów z nagrań z monitoringu z kamer przemysłowych ani z przesłuchania pracowników obsługi załadowcy. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym nie złożył żadnego wniosku dowodowego w tym zakresie. Strona która podnosi, że stwierdzenia organu są niezgodne z rzeczywistością, powinna na tę okoliczność przedstawić przeciwdowód. Gołosłowne, niepoparte żadnymi konkretnymi informacjami twierdzenia strony nie mogą prowadzić do obalenia rzetelnie udowodnionych ustaleń organu. 4.6 Innymi słowy, skarżący w żaden sposób nie wykazał podniesionych w skardze okoliczności, przez co nie można podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji. Należy przy tym zauważyć, że w toku postępowania był prawidłowo i wyczerpująco pouczany o przysługujących mu prawach (np. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] r., w zawiadomieniu zakończeniu postępowania dowodowego z [...] r.). O szczegółowych wynikach analizy wskazujących na naruszenie z lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. został ponadto zawiadomiony odrębnym pismem z [...] r. Mimo to, nie złożył wniosków dowodowych opisanych w skardze ani nie zgłosił zastrzeżeń co do konkretnych – błędnych jego zdaniem ustaleń inspektora. Wskazał natomiast w skardze na prawidłowość stanu faktycznego zawartego w decyzji [...] r. nr [...] Wydana ona została przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia określonego pod lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Jako pozostająca poza zakresem skargi, nie może ona jednak zostać poddana kontroli w niniejszym postępowaniu. 4.7 Podsumowując, prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu w zakresie nałożenia kary pieniężnej. Wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a. Podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – art. 8 K.p.a., należycie i wyczerpująco informując stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, do czego zobowiązuje treść art. 9 K.p.a. Stronie został zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, stosownie do treści art. 10 k.p.a. Organ nie naruszył również art. 11 k.p.a. wyjaśniając stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 k.p.a., oceniając go z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji spełnia zaś wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu dowodowym przeprowadzonym zgodnie z powyższymi wymogami organ, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo zastosował przepis prawa materialnego – art. 92a ust. 1 u.t.d. 4.8 Decyzja jest prawidłowa także w pozostałej części, tj. nieobjętej zarzutami skargi. Przeprowadzona przez Sąd na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola z urzędu nie wykazała żadnych naruszeń i w tym zakresie. 4.9 Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.