I SA/Ke 286/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi U. O. na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia (...) 2012 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; 3. zasądza od Zarządu Województwa Ś. na rzecz U. O. kwotę 4.117 (cztery tysiące sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] 2012 r., nr [...] Zarząd Województwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2012 r. nr [...] wydaną dla U. O. o zwrocie części dofinansowania w wysokości 56.161,28 wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ podniósł, że Zarząd Województwa, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Świętokrzyskiego na lata 2007-2013, zawarł w dniu [...] 2010 r. z U.O. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą: A., jako Beneficjentem tego programu, umowę nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] pod nazwą "Budowa Pensjonatu Turystyczno – Usługowego z salą konferencyjną i kotłownią" ( z późniejszymi aneksami) z terminem realizacji od 30 kwietnia 2010 r. do 31 sierpnia 2011 r. Strona w ramach realizowanego projektu otrzymała dofinansowanie w wysokości 602.709,45 zł, w tym środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego /EFRR/ - 512.303,03 zł oraz środki z Budżetu Państwa – 90.406,42 zł, które zostały przekazane na rachunek bankowy strony. W dniu 30 września 2011 r. Instytucja Zarządzająca przeprowadziła kontrolę realizacji projektu, w wyniku której wydała informację pokontrolną z dnia 10 października 2011 r. i zalecenia pokontrolne z dnia 14 października 2011 r. W piśmie z dnia 14 października 2011 r. zalecono: uzupełnienie promocji, realizację wskaźników do 31 grudnia 2011 r., usunięcie usterek wyszczególnionych w piśmie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej do dnia 31 grudnia 2011 r. W zaleceniach pokontrolnych poinformowano również stronę, że Instytucja Zarządzająca uznała wydatki w wysokości 112.322,56 zł (kwota dofinansowania do zwrotu – 56.161,28 zł) za niekwalifikowane. Powodem była zmiana przeznaczenia sposobu użytkowania pokoi gościnnych na pomieszczenia gospodarcze bez uprzedniej zgody Instytucji Zarządzającej. Strona w trakcie czynności kontrolnych okazała umowy najmu lokalu mieszkalnego w wybudowanym pensjonacie, w których określiła wynajem pokoi między innymi na czas nieokreślony oraz ustaliła wysokość czynszu. Organ podniósł, że wydatki związane z mieszkalnictwem nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego w ramach realizowanego projektu. Wynajęcie pomieszczeń na cele mieszkaniowe stanowi wykorzystanie dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem oraz naruszenie § 1 ust. 15 umowy o dofinansowanie projektu. Wydatek został poniesiony w ramach Osi 1 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego, tymczasem wydatki na mieszkalnictwo mogą zostać uznane za kwalifikowane tylko w razie poniesienia ich w ramach projektów wpisujących się w lokalne programy rewitalizacji, opracowane w ramach osi 6 RPOWŚ. Ponadto wydatek został poniesiony na obszarze, który nie spełnia kryteriów określonych w art. 47 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U.UE.L. 2006.371.1). Odnosząc się do argumentów strony, że zmieniła sposób użytkowania pokoi tylko i wyłącznie na potrzeby straży pożarnej, Zarząd Województwa podniósł, że treść projektu jest jedna, niezmienna i niedopuszczalne jest dokonywanie zmian przez stronę na potrzeby innych instytucji. Korekta finansowa nie wynika z faktu niezrealizowania zaleceń pokontrolnych zawartych w piśmie z dnia 14 października 2011 r. Ich niewykonanie we wskazanych terminach stanowiłoby podstawę do wstrzymania płatności końcowej dofinansowania oraz mogłoby skutkować rozwiązaniem umowy. Na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] 2012 r. U. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 7 i 77 K.p.a. polegające na powierzchownej, dowolnej i jednostronnej ocenie materiału dowodowego, która doprowadziła organ do wniosku, że skarżąca korzysta z lokali znajdujących się na pierwszym piętrze budynku jak z pomieszczeń gospodarczych, podczas gdy pomieszczenia te są wykorzystywane zgodnie z projektem; - przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów 7, 8 i 77 K.p.a polegające na prowadzeniu postępowania, a w szczególności ocenie dowodów w sposób, który nienależycie zabezpiecza interesy stron, w szczególności pominięciu, że krótkotrwała zmiana sposobu korzystania przedmiotowych lokali była podyktowana zaleceniami pracownika Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K., która uzależniała odbiór obiektu od spełnienia wskazywanych zaleceń, pomimo, że obiekt wykonano zgodnie z projektem budowlanym opatrzonym podpisem rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych i pozwoleniem na budowę; - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 107 w zw. z art. 8, 9 i 11 K.p.a. poprzez niewykazanie ani w decyzji wydanej w pierwszej instancji, ani też w uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, szczegółowych wyliczeń kwoty podlegającej zwrotowi, które doprowadziły organ do wniosku, że zwrotowi podlega kwota równa 56.161,28 zł. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Zarządu Województwa, że przyczyną obowiązku zwrotu dofinansowania jest niewłaściwe wykorzystywanie części pomieszczeń obiektu. Wyjaśniła, że lokale znajdujące się na piętrze obiektu wykorzystywane są zgodnie z celem, jaki został określony w projekcie, na dowód czego skarżąca wskazywała na umowę wynajmu tych lokali. W rzeczywistości nie są to pomieszczenia gospodarcze, a tylko pomieszczenia przeznaczone zgodnie z projektem i umową na pokoje i biura. Brak jest podstaw do twierdzenia, że wykorzystanie pomieszczeń było niewłaściwe. W tym zakresie należy dopatrywać się błędnej oceny materiału dowodowego, w szczególności Informacji Pokontrolnej sporządzonej dziesięć dni po przeprowadzonej kontroli. Podczas kontroli skarżąca nie miała możności obrony swych praw ani wpływania w jakikolwiek sposób na wnioski kontroli. Pracownik dokonujący kontroli wykonywał fotografie pomieszczeń, których umeblowanie i wystrój wskazuje, że są to pokoje gościnne, a nie pomieszczenia gospodarcze. Natomiast krótkotrwała zmiana wykorzystywania pomieszczeń spowodowana była zaleceniami Komendy Miejskiej Straży Pożarnej, która dopiero po dokonaniu zmian w budynku wykonanym zgodnie z projektem budowlanym i zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, umożliwiła dokonanie odbioru i w efekcie wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Doprowadziło to do sytuacji, w której z jednej strony organ zatwierdził pozwolenie na budowę, a z drugiej strony Straż Pożarna nie akceptowała tych ustaleń i wydawała zalecenia do projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Bez wykonania tych czynności skarżąca nie uzyskałaby odbioru budynku, a zatem cały dotychczasowy trud przedsięwzięcia byłby zaprzepaszczony. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w załączonym do skargi protokole ustaleń z czynności kontrolno - rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 13 grudnia 2011 r. oraz stanowisku w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym z dnia 8 września 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącej, zmiana przeznaczenia lokalu nie była przejściowa, skoro okazane umowy najmu lokalu mieszkalnego zawarte zostały na czas nieokreślony. Szczegółowe wyliczenia dotyczącej kwoty przypadającej do zwrotu zostały wskazane w decyzji z dnia [...] 2012 r. Przy czym strona została powiadomiona o sposobie wyliczenia tej kwoty już w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że sąd może wyeliminować z obrotu prawnego jedynie taką decyzję, która narusza prawo w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.). Istotnym też z punktu widzenia sądowej kontroli w myśl art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. jest, że sąd orzeka w granicach przedłożonych akt sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest zasadna. Artykuł 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25), na który powołuje się organ, jednoznacznie wskazuje, że instytucja zarządzająca zapewnia aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Generalnie więc chodzi o to aby został osiągnięty cel projektu. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że beneficjentka budując pensjonat dokonała modyfikacji projektu i uznał wydatki za niekwalifikowane w wysokości 112.322,56 zł i w konsekwencji tego nałożył korektę finansową przyznanej dotacji w kwocie 56.161,28 zł. Zdaniem Sądu wszczęte i prowadzone przez organ postępowanie administracyjne nie spełnia wymogów określonych w art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nie wyjaśniono dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Brak jest stosownych wyjaśnień skarżącej odnośnie przeznaczenia pokoi gościnnych na cele mieszkaniowe. W tym zakresie organ arbitralnie stwierdził, iż beneficjentka dokonała zmiany sposobu użytkowania pokoi gościnnych i biurowych na pomieszczenia gospodarcze, przy założeniu w projekcie m. in. usług noclegowych. Na wstępie należy zauważyć, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2011 r. nr [...] udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu. Kontrola zakończonej budowy przeprowadzona przez Inspektorat w dniu 1 września 2011 r. potwierdziła zgodność wykonania budynków z zatwierdzonym ww. pozwoleniem na budowę projektem budowlanym, w tym również w zakresie ilości pomieszczeń i ich przeznaczenia określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Z kolei kontrola końcowa projektu "Budowa Pensjonatu Turystyczno – Usługowego z salą konferencyjną i kotłownią" przez powołany organ kontroli Departamentu Funduszy Strukturalnych miała miejsce bezpośrednio po zakończeniu budowy. Informacja pokontrolna nosi datę 10 października 2011 r. Należy stwierdzić, że z tego dokumentu jak i z decyzji nie wynika jakie odstępstwa od projektu budowy pensjonatu zadecydowały, że na ich podstawie ustalono, że wszystkie pomieszczenia na pierwszym piętrze beneficjentka przeznaczyła na cele mieszkalne. Jedynie zalecenia pokontrolne organu z 14 października 2011r. wykazują że beneficjentka dokonała zamiany wykorzystania pokoi gościnnych na cele mieszkaniowe. Organ ustalił to na podstawie faktu okazania przez skarżącą umowy najmu lokalu mieszkalnego w wybudowanym pensjonacie. Niewątpliwie kontrola nastąpiła w zdecydowanie początkowym okresie uruchamiania pensjonatu. Przedłożone przez skarżącą umowy najmu będące podstawą stwierdzenia niezgodności projektu z jego realizacją obiektu obowiązywały dopiero od 26 września 2011 r. W aktach brak jest wyjaśnień skarżącej odnośnie charakteru tych umów i powodów ich zawarcia. Przed Sądem skarżąca stwierdziła, że wynajęła czasowo pokój 3 osobom wykonującym prace na terenie gminy, które to korzystały z pokoju 5 dni w tygodniu bowiem w dni wolne wyjeżdżały do swoich domów. Skarżąca stwierdziła, że nie jest prawnikiem, a wzór umowy znalazła w internecie. Nie było jej zamiarem zmiana charakteru noclegowego pomieszczeń. Organ nie rozważał czy istotnie zamiarem skarżącej było niezrealizowanie umowy zawartej z organem o budowę pensjonatu na ustalonych warunkach i przeznaczenie pokoi gościnnych na cele mieszkaniowe, a jeżeli rozważał tą okoliczność to brak jest odzwierciedlenia tego w aktach i w decyzji. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że dokumenty, a więc jedynie forma umowy zadecydowała o zmianie przeznaczenia całej części budynku w których miały być pokoje gościnne na cele mieszkaniowe, nie badał woli stron odnośnie zawartych umów. Nie uzasadnił nawet dlaczego wyłączeniem objął wszystkie pokoje, a nie tylko część. W ocenie Sądu, organ nie podjął wystarczających i niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie nie tylko interes społeczny ale i także słuszny interes obywatela. Organ powinien ustalić czy rzeczywiście skarżąca miała zamiar zmienić przeznaczenie pokoi gościnnych na cele mieszkaniowe, czy tylko posłużyła się niewłaściwie sformułowaną umową, zwłaszcza, że treść umowy mogła uprawdopodabniać i uzasadniać inną intencję krótkotrwałego wynajmu, skoro w umowie najmu lokalu ustalono jednostkową zapłatę za korzystanie za 1 dobę w kwocie 25 zł. Z reguły wysokość czynszu za mieszkanie określa się za 1 miesiąc. Nie można było więc pewnie wykluczyć, że przedmiotowe zakwaterowanie 3 osób istotnie było ograniczone czasowo, krótkotrwałe. Przecież prawo nie przeciwstawia się korzystania z pensjonatów przez osoby nie będące turystami i wczasowiczami. Zdaniem Sądu ustalony przez organ, bez dostatecznej wnikliwości stan faktyczny nie pozwala na stwierdzenie, czy istotnie i ewentualnie w jakim zakresie beneficjentka wykorzystała środki niezgodnie z przeznaczeniem. Ma także rację skarżącą, że w uzasadnieniu decyzji brak jest sposobu, metody wyliczenia zwrotu wysokości dotacji. Wprawdzie na karcie 683 tomu IV akt znajdują się na dokumencie dopisane ołówkiem ręcznie zapiski, z których można domyślać się sposobu wyliczenia korekty. Niemniej jednak nie wiadomo kiedy zostały sporządzone, przez kogo i czy skarżąca miała możliwość zapoznania się z nimi. Nie ulega wątpliwości że sposób wyliczenia wysokości zwrotu dotacji jest istotnym elementem decyzji i powinien znaleźć się w uzasadnieniu. Strona ma prawo znać zasady którymi kieruje się organ decydując o takiej, a nie innej kwocie zwrotu dotacji. Reasumując, uzasadnienie decyzji nie spełnia koniecznych wymogów w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe decyzja organu nie poddaje się kontroli Sądu. Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzje, a na podstawie art. 152 orzekł o wstrzymaniu jej wykonalności. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali czy skarżąca rzeczywiście zmieniła przeznaczenie części hotelowej, jeżeli tak to czy w całej części. W przypadku konieczności zwrotu dotacji szczegółowo uzasadni metodę i wysokość wyliczonej kwoty. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.