I SA/Ke 291/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A. W. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1.1 Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: dyrektor) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: kierownika) z dnia [...] r. nr [...] przyznającą D.J. za 2014 r. jednolitą płatność obszarową oraz płatność do krów, oraz odmawiającą przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. 1.2 Dyrektor ustalił, że D. J. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2014, w którym ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich i płatności do krów. Do jednolitej płatności obszarowej (JPO) producent zgłosił działki rolne główne o łącznej powierzchni 1,03 ha, położone na działce ewidencyjnej w obrębie W.ł., w gminie Ł. (powiat k., województwo ś.). Ponadto strona ubiegała się o wsparcie specjalne w formie płatności do samic z gatunku bydło domowe do dwóch sztuk. Wraz z wnioskiem złożyła jeden załącznik graficzny, na którym wyrysowała położenie działek rolnych, informację o numerach identyfikacyjnych krów i kartę informacyjną. W dniu 22 sierpnia 2014 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że w 2008 r. uprawiała truskawki na powierzchni 0,15 ha. 1.3 Organ wyjaśnił zasady przyznawania płatności bezpośrednich uregulowane w art. 18 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm,). Wskazał, że na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, iż powierzchnia spełniająca warunki do przyznania wnioskowanej płatności jest zgodna z deklarowaną i wynosi 1,03 ha. W związku z tym przyznano jednolitą płatność obszarową w wysokości 938,20 zł. Na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej w zakresie wsparcia specjalnego w formie płatności do samic z gatunku bydło, organ uznał, że wymienione we wniosku i informacji sztuki zwierząt spełniają kryteria przyznania płatności. W związku przyznano płatność w kwocie 1190,60 zł. 1.4 Organ odmówił natomiast przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich na rok 2014. Powołał art. 24aa ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach oraz art. 129 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16), zwanego dalej rozporządzeniem nr 73/2009. Organ podniósł, że kryterium warunkującym uprawnienia do oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich jest otrzymanie przez producenta rolnego przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich za rok 2008. Wnioskodawczyni wskazała, że w 2008 r. prowadziła uprawę truskawki. Organ ustalił jednak, D. J. za rok 2008 nie otrzymała przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich, co zgodnie z art. 24aa ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego skutkuje odmową przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich na rok 2014 bez względu na to, czy obecnie uprawia ona truskawkę. Oddzielna płatność z tytułu owoców miękkich jest płatnością historyczną - dotyczy powierzchni, do której rolnik otrzymał płatność za rok 2008. 2.1 D. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję dyrektora, w zakresie odmowy przyznania oddzielnej płatności do owoców miękkich za 2014 r. Zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie gospodarstw rolnych, posiadających tą samą właściwość w postaci uprawy owoców miękkich, w zakresie w jakim oddzielna płatność do owoców miękkich za 2014 r. przysługuje tylko gospodarstwom, które taką dopłatę posiadały w 2008 r., - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 5 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez wyprowadzenie z niego wniosku, że przyznawanie oddzielnej płatności do owoców miękkich za 2014 r. zależne jest od faktu ich przyznania w 2008 r. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zakresie odmowy przyznania oddzielnej płatności do owoców miękkich. 2.2 W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że początkowo zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, przedmiotowa płatność miała być przyznawana tylko do 31 grudnia 2011 r. Po tej dacie przejściowy charakter płatności uległ zmianie w płatność roczną i historyczną. Płatność była od 1 stycznia 2012 r. przyznawana corocznie, jednakże z warunkiem historycznym, tj. legitymowaniem się otrzymywaniem płatności za 2008 r. Nie posiadając płatności w 2008 r., można było korzystać z przejściowej płatności w latach 2009-2011. Powołując art. 27 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP skarżąca zarzuciła, że sformułowania ustawy naruszają zasadę równości wobec prawa, w nieuzasadniony sposób dyskryminując gospodarstwa rolnicze produkujące owoce miękkie, które nie otrzymały płatności w 2008 r., przy uprzywilejowaniu gospodarstw, które otrzymały płatność w tym roku. Skarżąca wskazała, że art. 98 ust. 5 rozporządzenia ogranicza powierzchnie upraw względem których jest przyznawana płatność do owoców miękkich, jednakże przepisy te nie wprowadzają powiązania przyznawania płatności z faktem legitymowania się przyznaniem płatności na 2008 r. Powiązanie to wynika z aktu niższego rzędu względem unijnego jakim jest ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał ponadto, że przejściowa płatność do owoców miękkich została odmówiona decyzją z dnia [...]r. nr [...], od której D. J. nie złożyła odwołania. Powołał również wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 października 2013 r. II SA/Ke 452/13 oraz z dnia 7 sierpnia 2014 r. II SA/Ke 444/14, dotyczące takiego samego stanu faktycznego i prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2 Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. 4.3 Przedmiotem skargi jest odmowa przyznania przez organ oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. Organ odmówił przyznania tej płatności podnosząc, że skarżąca nie spełniła warunku o jakim mowa w art. 24aa ust. 1 ustawy o płatnościach, tj. nie otrzymała przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich za rok 2008. Wskazał, że przejściowa płatność do owoców miękkich została odmówiona decyzją z [...] r. nr [...]. D. J. nie kwestionuje w skardze tego, że odmówiono jej tej płatności w 2008 r. Zarzuca jednak, że okoliczność ta nie może przesądzać o odmowie przyznania płatności za 2014 r., jako że nie wynika ona z treści art. 98 ust. 5 rozporządzenia nr 73/2009. Ponadto, jej zdaniem, wprowadzający taką przesłankę art. 24aa ustawy o płatnościach stanowi naruszenie konstytucyjnej równości prawa. 4.4 Zgodnie z treścią art. 24aa ust. 1 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje oddzielna płatność z tytułu owoców miękkich, o której mowa w art. 129 rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) spełnia on warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i złożył wniosek o jej przyznanie; 2) przyznano mu za 2008 r. przejściowe płatności z tytułu owoców miękkich, o których mowa w art. 98 ust. 1-4 rozporządzenia nr 73/2009. Artykuł 129 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że w drodze odstępstwa od art. 122 nowe państwa członkowskie stosujące system jednolitej płatności obszarowej mogą, do dnia 1 sierpnia 2011 r., podjąć decyzję o przyznaniu od roku 2012 oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. Jest ona przyznawana na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów, takich jak płatności otrzymywane w ramach przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich przewidzianej w art. 98, i z uwzględnieniem okresu reprezentatywnego, który ma być ustalony przez dane państwo członkowskie, lecz nie później niż w 2008 r. Artykuł 98 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że do dnia 31 grudnia 2011 r. przyznawana jest przejściowa pomoc obszarowa producentom truskawek objętych kodem CN 0810 10 00 oraz malin objętych kodem CN 0810 20 10, które są dostarczane w celu przetworzenia ("przejściowa płatność z tytułu owoców miękkich"), na warunkach określonych w niniejszej sekcji (ust. 1 ). Przejściowa płatność z tytułu owoców miękkich przyznawana jest jedynie w odniesieniu do obszarów, których produkcja objęta jest umową dotyczącą przetwarzania na jeden z produktów wymienionych w art. 1 ust. 1 lit. j) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 (ust. 2). Kwota przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich wynosi 230 EUR/ha (ust. 3). Państwa członkowskie mogą wypłacać pomoc krajową uzupełniającą przejściową płatność z tytułu owoców miękkich. Całkowita kwota pomocy wspólnotowej i krajowej nie przekracza 400 EUR/ha (ust. 4 ). Przejściowa płatność z tytułu owoców miękkich wypłacana jest jedynie w odniesieniu do maksymalnych krajowych powierzchni gwarantowanych, przydzielonych państwom członkowskim, w przypadku Polski 48.000 hektarów (ust. 5). Z treści art. 24aa ust. 1 ustawy o płatnościach wynika, że oddzielna płatność do owoców miękkich jest płatnością historyczną, a więc nieuzależnioną od prowadzenia bieżącej produkcji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 243 ze zm.) ten rodzaj wsparcia do owoców miękkich jest związany nie z zadeklarowaną w danym roku powierzchnią uprawy truskawek lub malin dostarczanych w celu przetworzenia (jak było w przypadku dotychczas stosowanej przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich), lecz z powierzchnią uprawy owoców z okresu referencyjnego, tj. z powierzchnią, do której przyznano przejściowe płatności z tytułu owoców miękkich za rok 2008. Ponieważ 2008 r. był pierwszym rokiem stosowania w Polsce przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich, w art. 24aa ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach określono, że okresem referencyjnym jest rok 2008. Oznacza to, że warunkiem kwalifikowalności do płatności do owoców miękkich jest, obok spełniania warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożenia wniosku o tę płatność, przyznanie rolnikowi przejściowej płatności do owoców miękkich za 2008 r. (patrz: Sejm RP VII kadencji nr druku: 156). 4.5 W ocenie skarżącej, warunki przyznania płatności zawarte w art. 24aa ust. 1 ustawy o płatnościach nie wypływają z przepisów unijnych, a ponadto, są sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Należy podnieść, że zarzuty te są bezzasadne. 4.6 Możliwość podjęcia przez państwo członkowskie decyzji o wprowadzeniu oddzielnej płatności od 2012 r. przewidziano wprost w cytowanym wyżej w art. 129 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009: "nowe państwa członkowskie stosujące system jednolitej płatności obszarowej mogą, do dnia 1 sierpnia 2011 r., podjąć decyzję o przyznaniu od roku 2012 oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. (...)". Dalej w przepisie wskazano, że jednym z warunków przyznania tej płatności ma być kryterium otrzymywania przejściowej płatności, o której mowa w art. 98 rozporządzenia: "(...) Jest ona przyznawana na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów, takich jak płatności otrzymywane w ramach przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich przewidzianej w art. 98 (...)". Dalsza część przepisu nakazuje odnieść się do roku, w którym ta przejściowa płatność była przyznawana : " (...) z uwzględnieniem okresu reprezentatywnego, który ma być ustalony przez dane państwo członkowskie (...)". Najpóźniejszym okresem ma być rok 2008 r.: " (...) lecz nie później niż w 2008 r.". Powyższe oznacza, że wprowadzone w art. 24aa ust. 1 ustawy o płatnościach kryteria stanowią realizację zaleceń przewidzianych w art. 129 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ustawy nie wprowadza żadnych innych kryteriów niż te, które zostały opisane w rozporządzeniu nr 73/2009. Co więcej, w treści art. 129 ust. 1 rozporządzenia podniesiono, że są to kryteria obiektywne i niedyskryminujące. Jak zarzuca skarżąca, brak jest takich kryteriów w art. 98 ust. 5 rozporządzenia nr 73/2009. Odnosząc się do tego argumentu należy przytoczyć fragmenty preambuły do rozporządzenia nr 73/2009. Wyjaśniono w niej, że aby osiągnąć cele wspólnej polityki rolnej, wspólne systemy wsparcia muszą być dostosowywane do rozwoju sytuacji, w razie konieczności w krótkim okresie czasu. Beneficjenci nie mogą zatem zakładać niezmienności warunków uzyskania wsparcia i powinni być przygotowani na ewentualny przegląd systemów, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej i budżetowej (pkt 26). Argumentem za przyznaniem płatności za 2014 r. nie może być więc to, że skarżąca spełnia warunki, jakie obowiązywały w 2008 roku. Płatności na tamtych warunkach przyznawane były do końca 2011 r. Kontynuacją przejściowej płatności jest oddzielna płatność. Nie jest ona już przyznawana na podstawie kryteriów z art. 98 rozporządzenia nr 73/2009, a na podstawie art. 24aa ust. 1 ustawy o płatnościach, który jako jedno z kryteriów przyznania płatności za 2014 rok wymaga przyznania za 2008 rok przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich, o których mowa w art. 98 ust. 1-4 rozporządzenia nr 73/2009. Uzasadnienie takiego wyboru kryteriów opisane zostało w preambule rozporządzenia nr 73/2009: "systemy wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia" (punkt 25). "Po włączeniu sektora owoców i warzyw do systemu płatności jednolitej wprowadzono tymczasową pomoc obszarową związaną z wielkością produkcji z tytułu truskawek i malin. Właściwe jest przedłużenie takiego wsparcia poza początkowo wyznaczone terminy, przy jednoczesnym zapewnieniu oddzielenia go od wielkości produkcji. Pułapy krajowe powinny zostać dostosowane aby to uwzględnić" (punkt 45). Z przytoczonych tu punktów preambuły wynika, że celem kontynuacji wspierania produkcji z tytułu truskawek i malin nie było zachęcanie do zwiększania tej produkcji, a wsparcie dochodów rolniczych. Oddzielenie wsparcia od wielkości produkcji znalazło wyraz właśnie w art. 129 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 i w art. 24aa ust. 1 ustawy o płatnościach. 4.7 Odnosząc się do naruszenia konstytucyjnej zasady równości należy wyjaśnić, że stosownie do art. 32 ust.1 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Dopuszczalne jest natomiast niejednolite traktowanie przez prawo podmiotów niemających istotnej cechy wspólnej. Na gruncie zasady równości dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Zasada ta nie ma bowiem charakteru absolutnego. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą być jednak przekonująco uargumentowane. Muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu. Wymagają racjonalnego uzasadnienia. Zróżnicowanie musi być ponadto proporcjonalne, to znaczy pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Odstępstwa od zasady równości muszą także być uzasadnione innymi wartościami i zasadami konstytucyjnymi ( por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn.. akt SK 53/13, z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt K 46/13). Z punktu widzenia przyznawania płatności z tytułu owoców miękkich za 2014 r. relewantną cechą łączącą podmioty uprawnione do tego wsparcia nie jest, jak twierdzi skarżąca, produkcja tych owoców w 2014 r., ale przyznanie za 2008 r. przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich. To jest bowiem kryterium, od którego ustawodawca uzależnił prawo do otrzymania wsparcia, mając na uwadze cel jego wprowadzenia opisany w ww. punktach preambuły. Skarżącą nie spełniając tego warunku nie może przez to uznawać, że jest nierówno traktowana. W tym kontekście brak jest również podstaw do uznania naruszenia art. 23 Konstytucji RP, zgodnie z którym podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. 4.8 Podsumowując, nie doszło do naruszenia art. 98 rozporządzenia nr 73/2009 ani art. 23 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ prawidłowo zastosował art. 24aa ust. 1 ustawy o płatnościach, odmawiając skarżącej przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. 4.9 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.