I SA/Ke 292/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 28 maja 2008r. nr (...) w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. z dnia 11 kwietnia 2008r. nr (...) w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. zwrócił wierzycielowi tytuły wykonawcze, wystawione przez niego i obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, FP i FGŚP z uwagi na brak dowodów potwierdzających wcześniejsze wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny - Dyrektora ZUS Oddział Wojewódzki w K. ZUS podniósł, że nie był w posiadaniu informacji na temat składników majątkowych dłużnika, w związku z tym nie mógł wszcząć postępowania egzekucyjnego we własnym zakresie. Dodatkowo powołał się na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz.1541 ze zm.), dalej jako rozporządzenie, który jego zdaniem zezwala wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym na przesłanie tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego jako organu uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności - bez uprzedniego wszczęcia egzekucji we własnym zakresie. Dyrektor Izby Skarbowej w K. przywołał art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954), dalej jako u.p.e.a., określający właściwość rzeczową dyrektora oddziału ZUS. Jednocześnie wskazał, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (jak to ma miejsce w przypadku ZUS), to zgodnie z art. 26 § 4 u.p.e.a. przystępuje z urzędu do egzekucji, na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Stosownie do § 6 ust. 5 rozporządzenia skierowanie tytułów wykonawczych do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, może nastąpić w przypadku, gdy prowadzona przez dyrektora oddziału ZUS egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Ze znajdujących się w aktach sprawy tytułów wykonawczych wynika natomiast, że organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału ZUS w K. nie podjął żadnych działań mających na celu wszczęcie postępowania egzekucyjnego, chociażby przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Tytuły te nie zawierały również wymaganej przepisem art. 27 § 1 u.p.e.a. klauzuli Dyrektora Oddziału ZUS o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji, a także informacji dotyczących skuteczności zastosowanych przez wierzyciela środków egzekucyjnych, jeżeli takowe były stosowane. Organ odwoławczy podkreślił, iż ZUS jako wierzyciel nie może dokonać oceny za organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału ZUS, czy zobowiązany posiada majątek wymieniony w art. 19 § 4 u.p.e.a., co do którego ten ostatni może prowadzić egzekucję. W przypadku, gdy znane jest miejsce położenia majątku zobowiązanego, właściwym organem egzekucyjnym jest organ, na terenie działania, którego znajduje się ten majątek (22 § 2 i § 3 u.p.e.a.). Organ wskazał również, że fakt stwierdzenia bezskuteczności prowadzenia postępowania w oparciu o inne tytuły wykonawcze nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia, bowiem tytuły te nie były przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od powyższego Dyrektor Izby Skarbowej w K. zauważył, iż podmiotami zobowiązanymi są osoby prowadzące działalność gospodarczą, które mogą posiadać wierzytelności u swoich kontrahentów, a te mogą być przedmiotem stosowania przez organ egzekucyjny ZUS środka egzekucyjnego - zajęcia wierzytelności. Powyższą informację organ egzekucyjny może uzyskać jedynie w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tj. po wszczęciu egzekucji administracyjnej. Na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. ZUS złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie prawa przez: - niewłaściwą interpretację art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. złamanie zasady, iż organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, w związku z art. 26 § 1 i art. 29 § 2 tej ustawy przez uznanie, iż nie mogło dojść do wszczęcia egzekucji na wniosek wierzyciela, skoro zachodziły podstawy do zwrotu wystawionych tytułów wykonawczych, - błędne przyjęcie, iż w sprawie ma wyłącznie zastosowanie § 6 ust. 5 rozporządzenia oraz przez uznanie, iż wierzyciel, jakim jest ZUS musi przed skierowaniem tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego, wdrożyć egzekucję z urzędu, niezastosowanie przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia oraz naruszenie przepisu art.27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której klauzula o skierowaniu tytułu do egzekucji byłaby nadawana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie egzekucji występuje wierzyciel - ZUS, naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 u.p.e.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, iż brak jest dowodów potwierdzających bezskuteczność egzekucji. Wyrokiem z dnia 31 lipca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt I SA/Ke 251/08) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołując art. 19 § 1 u.p.e.a. stwierdził, że nie budzi wątpliwości okoliczność, iż ZUS Oddział w K. przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w K. nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by w ogóle nastąpiło wszczęcie egzekucji, które następuje poprzez dokonanie czynności opisanych w art. 26 § 5 u.p.e.a. Skoro postępowanie egzekucyjne nie zostało nawet wszczęte, to nie można mówić o jego bezskuteczności, wskazanej w § 6 ust. 5 rozporządzenia. Sąd stwierdził także bezzasadność zarzutu dotyczącego niezastosowania przez organ § 6 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten bowiem daje możliwość zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego. Jednakże skorzystanie z tego przepisu uzależnione jest od posiadania wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Jednak w niniejszej sprawie spór nie dotyczy właściwości miejscowej organów egzekucyjnych, a ich właściwości rzeczowej. W związku z powyższym Sąd uznał, że ZUS, kierując do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. tytuły wykonawcze wymienione w zaskarżonym postanowieniu, bez uprzedniego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, naruszył przepisy prawa, tj. art. 26 § 4 u.p.e.a. i § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia. Rodzaj dochodzonych należności determinował bowiem procesowo w pierwszej kolejności jako właściwy organ egzekucyjny Dyrektora Oddziału ZUS. Właściwość Naczelnika Urzędu Skarbowego ma zaś charakter następczy. W ocenie Sądu zastrzeżenia budziła jedynie prawidłowość zastosowanego w sprawie trybu przekazania sprawy organowi właściwemu. Organ posłużył się bowiem trybem specjalnym określonym w art. 29 u.p.e.a. Organ ten natomiast powinien przekazać sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 §1 w związku z art. 19 k.p.a. przy zastosowaniu art. 18 u.p.e.a. Wadliwość zastosowanego trybu, w ocenie Sądu, nie mogła jednak mieć wpływu na wynik postępowania, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania uprawnia Sąd do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu dokonany zwrot tytułu wykonawczego wywołał tożsamy skutek procesowy z przekazaniem sprawy według właściwości, nie wprowadził też żadnych ograniczeń procesowych dla stron. W wyniku skargi kasacyjnej ZUS od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010r. (sygn. akt II FSK 1969/08) uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, że podstawowym zarzutem, podniesionym w skardze kasacyjnej jest zarzut nieuchylenia przez Sąd I Instancji zaskarżonego postanowienia mimo stwierdzenia, że art. 29 § 2 u.p.e.a. nie miał zastosowania w przypadku niewykazania bezskuteczności egzekucji. NSA podzielił pogląd Sądu I instancji, iż istotnie spór między stronami dotyczył właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego. Przyczyną zwrotu tytułów natomiast był fakt, iż Dyrektor Oddziału ZUS nie wszczął egzekucji i nie wykazał, iż egzekucja z tych składników majątku, z których zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. może on ściągać należności, była bezskuteczna. NSA nie zgodził się jednak z wywiedzionym przez Sąd I instancji wnioskiem, iż zwrot tytułów wykonawczych wywołał takie same skutki procesowe i dawał stronie skarżącej takie same uprawnienia procesowe, jak w przypadku przekazania sprawy według właściwości. W ocenie NSA zasadnie zatem strona skarżąca zarzuca, iż Sąd I instancji nie powinien był oddalać skargi uznając, że naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Dla oceny zasadności skargi zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten uznał zasadność skargi kasacyjnej, uchylając na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżony wyrok tut. Sądu i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Sąd II instancji, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W swoim rozstrzygnięciu NSA podzielając pogląd Sądu I instancji, iż w istocie spór w sprawie dotyczy właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego, nie zgodził się jednocześnie, iż zwrot tytułów wykonawczych na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a., wywoływał takie same skutki procesowe i dawał stronie skarżącej takie same uprawnienia procesowe jak w przypadku przekazania sprawy według właściwości na podstawie art. 65 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 19 tego Kodeksu przy zastosowaniu art. 18 u.p.e.a.. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie powinien był oddalać skargi uznając, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec takiej oceny prawnej wyrażonej przez NSA i związania nią Sądu I instancji, należało uznać, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem art. 29 § 2 u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W celu usunięcia tego naruszenia przez organ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał zasadność skargi i uchylił zaskarżone postanowienie. Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, należało orzec jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono o niewykonaniu postanowienia. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).