I SA/Ke 293/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Jarmasz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Jagiełło, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Dominik Gajek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania do gruntów rolnych: uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpoznaniu odwołania J. D. wniesionego w dniu 22 maja 2006 roku utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że w dniu 1 kwietnia 2006 roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął wniosek J. D. o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. W przedmiotowym wniosku strona zadeklarowała do płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania osiem działek rolnych oznaczonych we wniosku literami od A do H o łącznej powierzchni 9,48ha, położonych na dziewięciu działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami: 85, 90, 91, 811/2, 811/3, 814, 852/2, 852/5, 909/1 w obrębach N. i G., w gminach T. i S. w powiecie buskim i staszowskim, w województwie świętokrzyskim. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 2 lipca 2005 roku [...] w sprawie dokładnego określenia rodzaju uprawy na działce rolnej C, J. D. złożył w dniu 7 lipca 2005 roku korektę do wniosku. Kontrola administracyjna w/w wniosku wykazała różnicę między deklarowanym rodzajem użytków rolnych na działce ewidencyjnej nr 909/1 (działka rolna H), a danymi wynikającymi z ewidencji gruntów. Wnioskodawca w odpowiedzi na wezwanie Nr [...] z dnia 12 października 2006 roku do złożenia wyjaśnień potwierdził deklarację, co do tejże działki rolnej H. W toku postępowania ustalono, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w dniu 10 kwietnia 2006 roku wykazała nieprawidłowości w deklarowanej powierzchni działki rolnej H. Powierzchnia zadeklarowana wynosiła 4.4ha, a stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu 1,89ha. W dniu 24 kwietnia przeprowadzono ponowną kontrolę w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w wyniku zgłoszonych przez J. D. zastrzeżeń w piśmie z dnia 11 kwietnia 2006 roku odnośnie wyniku kontroli poprzedniej. Ponowna kontrola wykazała nieprawidłowości w deklarowanej powierzchni działki rolnej oznaczonej we wniosku literą H polegając a na tym, że powierzchnia zadeklarowana dla działki rolnej H wynosiła 4,4ha, a stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu 2,06ha. Na powierzchni 2,34ha stwierdzono posadzone dęby i samosiejki. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia dotyczące stanu faktycznego organ zważył, że stosownie do dyspozycji art. 67 rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. wnioski o płatności sprawdzane są w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami przyznawania pomocy. Ponadto, zgodnie z treścią art. 50 ust. 3 w związku z art. 80 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 oraz w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o pomoc przekracza obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy (obszar zatwierdzony), pomoc obliczana jest w oparciu o obszar zatwierdzony dla tej grupy upraw - z zastrzeżeniem jakiegokolwiek zmniejszenia płatności lub wykluczenia odpłatności zgodnie z art. 51 i 53. Natomiast, zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004 i art. 80 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 jeżeli różnica między obszarem zadeklarowanym, a zatwierdzonym przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, żadna pomoc obszarowa nie zostanie przyznana. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaznaczył, że wnioskodawca ubiegał się o płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do działek rolnych o łącznej powierzchni 9,48ha oznaczonych literami od A do H w sytuacji, gdy powierzchnia działek rolnych uprawnionych do takich płatności oznaczonych literami od A do J oraz część działki H wynosi 7,14ha. Tak więc, różnica między powierzchnią zgłoszoną przez producenta rolnego we wniosku, a powierzchnia uprawnioną do płatności wynosi 2,34ha, co stanowi 32,77 % obszaru uprawnionego do płatności - 7,14ha. Reasumując, z powyższych względów organ odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Skarżący w dniu 27 lipca 2006 roku złożył na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko J. D. zarzucił, że "nie poproszono go do udziału przy prowadzeniu kontroli" jako właściciela działek, pomimo, że był obecny w domu i mógł uczestniczyć w kontroli oraz, że nie mógł zapoznać się z jej wynikami. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że do udziału przy prowadzonej kontroli poproszony był brat C. D., który, zdaniem wnioskodawcy, nie był upoważniony do uczestnictwa w kontroli. Podniósł, że protokół z kontroli został przez niego podpisany, ponieważ był przez kontrolujących zmuszony. Ponadto, skarżący wskazał, że protokół nie został odczytany i nie miał możliwości zapoznania się z wynikami kontroli. Podkreślił również, że przeprowadzone kontrole wykazały rozbieżne wymiary należącej do niego działki sugerując dodatkowo, że kontrole wykonane zostały bez odpowiedniej wiedzy merytorycznej. Podsumowując, skarżący zaznaczył, że wydane rozstrzygniecie jest dla niego jako rolnika z wieloletnim stażem pracy wysoce krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko organ administracyjny podniósł, że przedstawione przez skarżącego twierdzenia zawarte w skardze pozostają bezzasadne, powołując się na argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej i. Ponadto, w odpowiedzi na skargę organ powołując się na treść art. 25 pkt. 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 dodał, że: "Kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia". Co więcej, zgodnie z informacjami zawartymi w protokole z kontroli na miejscu nr 9013-00000012501/06, skarżący został poinformowany w drodze telefonicznej o terminie kontroli w dniu 7 kwietnia 2006 roku. Organ administracyjny podkreślił również, że osobista obecność właściciela kontrolowanego gruntu, w przypadku kontroli przeprowadzonej na miejscu, nie jest obowiązkowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak więc wyeliminować z obrotu prawnego można decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art.145 § 1 pkt 1) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z art.134 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie skarga na uwzględnienie zasługuje. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, że nie ma znaczenia w sprawie nieobecność skarżącego podczas kontroli na miejscu. Organ przywołał art. 25 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 stanowiący, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Ponadto stwierdził, że jak wynika z protokołu skarżący został telefonicznie poinformowany o kontroli w dniu 7 kwietnia 2006r., a protokół pokontrolny został wręczony D. D. /brat/. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, a fakty w nim podane mijają się z prawdą. Już z samej tylko wypowiedzi wynika niezbicie, że przeprowadzone kontrole na miejscu nie były kontrolami przeprowadzanymi bez uprzedzenia, skoro sam organ twierdzi, że skarżący został o nich poinformowany. Z treści protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2006r. /str.1/6/ wynika, że o kontroli tej telefonicznie został powiadomiony J. D.. Na tejże samej stronie jako podpis osoby obecnej przy kontroli widnieje podpis "D. J.", zaś na stronie 4/6 jako osoba obecna przy kontroli został wpisany D. C. Wobec wniesienia zastrzeżeń przez J. D., co do braku jego obecności w czynnościach kontrolnych przeprowadzanych w dniu 10 kwietnia 2006r., organ przeprowadził kolejną kontrolę w dniu 24 kwietnia 2006r. przyznając niejako tym samym, że zastrzeżenia te były uzasadnione. Na stronie 1/6 tego drugiego protokołu jako osoba powiadomiona telefonicznie wskazano C. D., a w rubryce "Podpis osoby obecnej przy kontroli" widnieje podpis C. D.. Jak wynika ze strony 4/6 obecnym przy kontroli był także C. D., który nadto w polu 95 wniósł swoje uwagi do ustaleń tej kontroli. Akta sprawy nie zawierają pełnomocnictwa udzielonego komukolwiek przez J. D., który brak swojego udziału w czynnościach kontrolnych kwestionuje w prowadzonym postępowaniu, do skargi włącznie. Już w tym miejscu należy zauważyć, że rozstrzygnięcia organów wydane zostały w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2006r.. Akta administracyjne sprawy nie zawierają potwierdzenia odbioru tego protokołu ani przez stronę postępowania jaką jest J. D., ani też przez jego brata C. D., ani tym bardziej przez D. D., którego wskazał organ w odpowiedzi na skargę – być może omyłkowo. W protokole na str. 6/6 zawarto zapis o przekazaniu kopii protokołu w dniu 25 kwietnia 20006r. listem poleconym, wskazano numer przesyłki: 23474203. Jednak jak wynika z art.39 Kpa organ dokonuje doręczenia pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Ważne jest, że za pokwitowaniem. W aktach sprawy potwierdzenia odbioru przedmiotowego protokołu przez J. D., stronę postępowania, brak. Z uregulowania art. 7 ust. 6 ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm./ wynika, że protokół z kontroli podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. Podmiotem tym w niniejszej sprawie jest J. D., który nie uczestniczył i nie podpisał protokołu kontroli w dniu 24 kwietnia 2006r., protokołu, co jeszcze raz wymaga podkreślenia, w oparciu o ustalenia którego organ wydał swoje rozstrzygnięcie. W świetle powyższego, jak również biorąc pod uwagę okoliczność podkreślaną przez skarżącego tj. rozbieżności co do powierzchni nie spełniającej warunków do przyznania płatności ustalonej w obu w/w protokołach, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały także z naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 77 oraz w konsekwencji art. 107 § 3 Kpa. Przepis art. 77Kpa zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co winno znaleźć odzwierciedlenie, zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, w uzasadnieniu faktycznym decyzji zawierającym w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W katach sprawy znajdują się dwa wyżej wymienione protokoły, zawierające odmienne dane co do powierzchni spełniającej i nie spełniającej warunków do uzyskania dopłaty, zaś organy nie odnoszą się do tego faktu w żaden sposób opisując tylko ustalenia w nich zawarte. Nie uzasadniają dlaczego podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia w tym zakresie drugiej kontroli, pomimo, że jak wynika z tych dokumentów na stronie 3-2/6 w obu przypadkach wskazano jako metodę pomiaru powierzchni GPS. Różnic tych nie próbowano wyjaśnić i uzasadnić przy udziale skarżącego, a w myśl przepisu art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 Kpa. W przedmiocie tych okoliczności będzie mowa w dalszej części uzasadnienia wyroku. Tym samym doszło także do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady wyrażonej w art. 10 Kpa stanowiącej, że organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Ponadto przepis ten stanowi, że przed wydaniem decyzji organ ma umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stronie takiej możliwości nie zapewniono. Brak jest bowiem w aktach sprawy dowodu, że o takiej możliwości organ skarżącego poinformował, a wobec tego organ nie wywiązał się z obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, jak też z obowiązku wstrzymania się z wydaniem decyzji do czasu złożenia oświadczenia, bądź w przypadku jego nie wniesienia, do czasu upływu wyznaczonego stronie terminu do tych czynności. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że w postępowaniu organ I instancji przede wszystkim naruszył ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, a organ II instancji rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Stąd głównie z tego powodu uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji wobec możliwości dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej w stosunku do wszystkich rozstrzygnięć wydanych w granicach danej sprawy, tj. możliwości przewidzianej w art. 135 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie wyżej wymienionej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową, która daje podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. A wobec tego daje to podstawę do uchylenia rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co też Sąd uczynił. W tym miejscu należy się odnieść do przepisu art. 10 § 2 Kpa, który pozwala organowi odstąpić od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zagwarantowania możliwości wypowiedzenia się co do całości dowodów i żądań, jak też pozwala uwolnić się organowi od warunku uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną z wyżej omówionego art. 81 Kpa. Przepis art. 10 § 2 Kpa stanowi, że organ może odstąpić od zasady określonej w w/w § 1 tego artykułu, czy zwolnić się od w/w warunku, tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną. Gdyby wystąpiły takie okoliczności organ obowiązany jest w drodze adnotacji utrwalić w aktach sprawy te występujące w sprawie okoliczności jako przyczyny pominięcia zasady i warunku /art. 10 § 3 Kpa/. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły przesłanki uzasadniające nie zastosowanie się organu do wymogów procesowych. Ponadto zauważyć trzeba, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane w dniu 6 maja 2006r., a więc po terminie przewidzianym w § 6 ust. 5 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm./. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.