I SA/Ke 304/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi L.W. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz L.W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor) postanowieniem z [...] nr [...] odmówił L.W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (Kierownik) z [...] nr [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. Organ ustalił, że 18 września 2018 r. L.W. wniósł odwołanie od ww. decyzji Kierownika wraz z prośbą o przywrócenie uchybionego terminu, który upłynął stronie z dniem 5 lipca 2018 r. Jako powód uchybienia terminu do wniesienia odwołania, strona wnosiła, że zaskarżona decyzja nie została jej doręczona przez właściwy urząd pocztowy oraz że nie miała żadnej informacji (awiza) z poczty o niepodjętej korespondencji. Dyrektor postanowieniem z [...] odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stwierdzając, że w sprawie nie wystąpiła okoliczność braku winy strony w uchybieniu termin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 468/18 uchylił postanowienie z [...] wskazując, że narusza ono przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 44 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji w dniu 20 czerwca 2018 r., w trybie określonym w art. 44 k.p.a. Organ nie wyjaśnił bowiem istotnych wątpliwości co do skuteczności doręczenia decyzji, w tym dlaczego nie została zachowania kolejność miejsc pozostawiania zawiadomienia o przesyłce określona z art. 44 § 2 k.p.a. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ winien ustalić, czy doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, a elementem tego badania będzie także ustalenie wyników reklamacji jaką skarżący złożył u operatora pocztowego. Prowadząc ponownie postępowanie Dyrektor zwrócił się do urzędu pocztowego w W. z pytaniem w sprawie wskazania przyczyn umieszczenia przez listonosza zawiadomienia o pozostawieniu w urzędzie pocztowym przesyłki nr (00)859007734688221460 zawierającej decyzję Kierownika z [...] w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Wskazał, że w przypadku postanowienia z [...] o odmowie przywrócenia terminu, skierowanego do tego samego adresata na ten sam adres korespondencyjny, listonosz zaznaczył, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi w sposób wskazany w pkt 1 przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP w W. w dniu 10 października 2018 r., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tym urzędzie wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W odpowiedzi Poczta Polska pismem z 3 kwietnia 2019 r. poinformowała, że: "przy posesji pod adresem wskazanym na przesyłkach adresat miał uszkodzoną oddawczą skrzynkę pocztową. Skrzynka cały czas była otwarta. Po nieudanej próbie doręczenia w dniu 6 czerwca 2018 r. przesyłki nr (00)859007734688221460 z powodu nieobecności adresata lub osoby uprawnionej do odbioru, listonosz zawiadomienie o przesyłce przymocował gumką recepturką na furtce przy wejściu na posesję. Natomiast w dniu 18 października 2018 r. skrzynka była w takim samym stanie uszkodzona, dlatego też zawiadomienie z informacją o możliwości odbioru przesyłki nr (00)959007734921337306 w terminie 7 dni od dnia awizowania umieścił w skrzynce, którą następnie złożył i złączył gumką recepturką a na przedmiotowej przesyłce naniósł informacje, że awizo umieszczono w skrzynce pocztowej adresata. Analogicznie postąpił doręczając zawiadomienia powtórne dla danych przesyłek". Dyrektor wskazał, że 24 maja 2019 r. strona przedłożyła kopię dokumentu reklamacji z 7 lutego 2019 r. wniesionej do urzędu pocztowego w W. Natomiast ze skierowanego do strony pisma Poczty Polskiej z 13 lutego 2019r. wynikało, że "listonosz prawidłowo i terminowo doręczał korespondencję". Posesja pod adresem [...] jest ogrodzona, na terenie posesji biegają psy, a na bramie znajduje się uszkodzona skrzynka na listy. Omawiając przesłanki przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, określone w art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej: k.p.a. organ wskazał, że L.W. nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jego winy. Organ przywołując art. 44 § 1-4 k.p.a. przyjął, że decyzja Kierownika z [...] została skutecznie doręczona 20 czerwca 2018 r. Natomiast twierdzenie, że skarżący nie otrzymał zawiadomienia o próbie doręczenia ww. decyzji, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem skarżący nie zabezpieczył oddawczej skrzynki pocztowej na swojej posesji. Organ wskazał, że okoliczność posiadania przez stronę uszkodzonej skrzynki pocztowej potwierdza pismo Poczty Polskiej z 3 kwietnia 2019 r., jak również odpowiedź na pismo reklamacyjne złożone przez stronę. W ocenie organu w sytuacji gdy z adnotacji i stempli zamieszczonych na kopercie, w której zwrócono organowi przedmiotową decyzję wynika, że przesyłka ta była dwukrotnie awizowana należy uznać, że decyzja Kierownika z dnia [...] została skutecznie doręczona adresatowi. Na powyższe postanowienie L.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 44 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczenie skarżącemu przesyłki nastąpiło zgodnie z przepisami mimo, że nastąpiło dokonywanie dowolnych zmian w zakresie kolejności miejsc pozostawiania zawiadomienia oraz zaniechano wskazania okoliczności uzasadniających zastosowanie kolejnych z miejsc, jako miejsc właściwych dla pozostawienia przesyłki; 2. art. 58 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nie przywrócenie terminu, pomimo, że skarżący uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy; 3. art. 81 k.p.a. przez niepowiadomienie skarżącego o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, a tym samym niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu; 4. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej - brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonanie jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego; 5. art. 153 p.p.s.a przez niezastosowanie się przez organ do wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu i zaniechanie zbadania wyników reklamacji, w sytuacji, gdy wskazanie te wiążą w sprawie organy; 6. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie postanowienia. Skarżący argumentował, że nie ma pewności czy rzeczywiście zawiadomienia o innych przesyłkach listonosz pozostawił "przymocowane gumką recepturką na furtce posesji", skoro nie umieścił żadnej adnotacji odnośnie niemożności umieszczenia zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej, a w innych przypadkach umieścił zawiadomienia w uszkodzonej skrzynce. Argumentował, że doręczenie zastępcze z art. 44 k.p.a. jest skuteczne, gdy operator pocztowy zachowa określoną w przepisach kolejność miejsc, w których ma umieścić zawiadomienie. Podniósł, że w wyroku z 7 lutego 2019 r. Sąd wskazał, że elementem badania będzie także ustalenie wyników reklamacji pocztowej jaka skarżący złożył u operatora pocztowego. Natomiast organ w postanowieniu ograniczył się do stwierdzenia o przedłożeniu przez skarżącego kopii dokumentu reklamacji i nie podjął kroków celem ustalenia wyniku reklamacji. Zdaniem skarżącego sposób pozostawiania zawiadomień nie był właściwy, nie można także wykluczyć, że na furtce skarżącego w ogóle nie umieszczono zawiadomień. Tym samym udowodnił on brak otrzymania awiza informującego o znajdujących się na poczcie przesyłkach. Należy mieć również na względzie zachowanie listonosza, który pozostawiał zawiadomienia w sposób dowolny, z pominięciem art. 44 k.p.a, zdarzało mu się zostawić zawiadomienie o przesyłce w innym miejscu niżeli skrzynka, nie sporządzając adnotacji o uszkodzeniu skrzynki, innym zaś razem podjął się samodzielnego naprawienia skrzynki, zamiast zastosować kolejne sposoby pozostawienia zawiadomienia określone w art. 44 k.p.a Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka Ł.P. na okoliczność tego, że w okresie kierowania do skarżącego przedmiotowej korespondencji nie odebrał, nie znalazł, ani też nie widział jakiegokolwiek awiza z poczty. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem wydanym na rozprawie 21 listopada 2019 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. akt I SA/Ke 303/19 i SA/Ke 304/19. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie cofnął wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka Ł.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Dyrektora z [...] odmawiające L.W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika z [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyżej zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że narusza ono przepisy postępowania tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, orzekając w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ błędnie przyjął, że na gruncie kontrolowanej sprawy doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji w dniu 20 czerwca 2018r., w trybie określonym w art. 44 k.p.a. Na wstępie wskazać należy, że sprawa była już rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 468/18 uchylił poprzednie postanowienie Dyrektora, z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 k.p.a. oraz nakazał organowi dokonanie jednoznacznych ustaleń w kwestii prawidłowości doręczenia decyzji. Tylko bowiem w przypadku właściwego doręczenia decyzji można przyjąć, iż weszła ona do obrotu prawnego, a bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się. Ustalenie to ma podstawowe znaczenie, biorąc pod uwagę przedmiot kontrolowanej sprawy. Rozważanie przesłanek przywrócenia terminu zasadne jest wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość strona terminowi temu uchybiła. Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy których działanie, bezczynność, lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o której stanowi wskazany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Zdaniem Sądu nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 153 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadził bowiem zgodnie z wytycznymi Sądu postępowanie wyjaśniające mające na celu wyjaśnienie wątpliwości co do prawidłowości doręczenia decyzji. W jego ramach zwrócił się do Urzędu Pocztowego w W. o ustosunkowanie się do rozbieżności w zakresie pozostawiania zawiadomień o pozostawieniu przesyłek z decyzją organu pierwszej instancji w urzędzie pocztowym w W. Na podstawie pisma Poczty Polskiej z 3 kwietnia 2019 r. ustalił, że zarówno w dacie doręczania decyzji Kierownika z [...], jak i postanowienia Dyrektora z [...] oddawcza skrzynka pocztowa na posesji L.W. była uszkodzona. Powyższy stan oddawczej skrzynki pocztowej potwierdza również pismo Poczty Polskiej z 13 lutego 2019 r. skierowane do strony w odpowiedzi na reklamację z 7 lutego 2019 r. W związku z powyższym organ uznał, że skoro z adnotacji i stempli zamieszczonych na kopercie, w której zwrócono organowi decyzję wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, to należy stwierdzić skuteczne doręczenie decyzji adresatowi. Jakkolwiek organ zrealizował wytyczne podejmując czynności zmierzające do wyjaśnienia okoliczności doręczenia decyzji, to Sąd nie podziela wniosków organu płynących z analizy dokonanych ustaleń, a mianowicie, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Kierownika z [...] Na wstępie zauważenia wymaga, że przepisy postepowania administracyjnego zawierają w art. 44 k.p.a. regulację w zakresie tzw. doręczenia zastępczego, które stwarza domniemanie skutecznego doręczenia pisma. Jak wynika z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (doręczenie zasadnicze – adresatowi) i art. 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze – za pokwitowaniem do rąk osób wymienionych w tym przepisie) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. W takiej sytuacji zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Stosownie do art. 44 § 1 i § 2 k.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Określona w art. 44 § 2 k.p.a. kolejność miejsc umieszczania zawiadomienia o pozostawieniu pisma jest wiążąca dla podmiotu doręczającego pismo. Podstawowym miejscem umieszczenia takiego zawiadomienia jest oddawcza skrzynka pocztowa adresata. Zawiadomienie może być umieszczone w innym miejscu jedynie gdy istnieją okoliczności uniemożliwiające umieszczenie zawiadomienia w tego rodzaju skrzynce pocztowej. Skuteczność zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej uzależniona jest m.in. od zachowania ustalonej w art. 44 § 2 k.p.a. kolejności miejsc, w których adresat może się z powyższą informacją zapoznać i skorzystać z możliwości odbioru pisma. Domniemanie doręczenia, o którym stanowi art. 44 § 4 k.p.a., będzie mogło zostać obalone jedynie wówczas, gdy doszło do nieprawidłowości w podejmowaniu czynności określonych przepisem art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1496/12 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FSK 953/14, wyrażono pogląd, iż kolejność miejsc, w których ma być pozostawione zawiadomienie, nie jest dowolna. Dopiero niemożność pozostawienia awiza w miejscu wskazanym jako pierwsze, pozwala na skuteczne pozostawienie zawiadomienia w kolejnym wskazanym miejscu. Nieuzasadniona zmiana kolejności miejsc pozostawienia zawiadomienia prowadzi do bezskuteczności doręczenia zastępczego. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że na potwierdzeniu odbioru decyzji doręczyciel zaznaczył, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi w sposób wskazany w pkt 1 (czyli bezpośrednio adresatowi lub dorosłemu domownikowi) przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w urzędzie pocztowym w W. w dniu 6 czerwca 2018 r., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tym urzędzie wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Jednocześnie jak ustalił organ w okresie doręczania decyzji Kierownika z [...] skarżący posiadał na swojej posesji oddawczą skrzynkę pocztową. Również w późniejszym okresie – w październiku 2018r. doszło do skutecznego doręczenia stronie korespondencji o której informacja została umieszczona w oddawczej skrzynce pocztowej. Uzasadniony jest zatem wniosek, iż nawet przy przyjęciu uszkodzenia skrzynki, możliwe i skuteczne było pozostawianie awiza właśnie w tej skrzynce. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że na gruncie kontrolowanej sprawy nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a. z uwagi na naruszenie określonej w art. 44 § 2 k.p.a. kolejności miejsc, w których umieszcza się zawiadomienie o pozostawieniu decyzji wraz z informacją o możliwości jej odbioru. W realiach niniejszej sprawy adresat dysponował oddawczą skrzynką pocztową w związku z czym zawiadomienie winno zostać umieszczone w pierwszej kolejności właśnie w tej skrzynce. Tymczasem doręczający umieścił zawiadomienie w miejscu przy wejściu na posesję skarżącego, naruszając w ten sposób dyspozycję art. 44 § 2 k.p.a. Zaistnienie powyższego uchybienia powoduje wyłączenie wynikającego z art. 44 § 4 k.p.a. domniemania doręczenia decyzji adresatowi. Ponownego podkreślenia wymaga, iż jak wynika z treści wyjaśnień w październiku 2018r. korespondencja była stronie skutecznie doręczana, po uprzednim pozostawieniu awiza w skrzynce oddawczej. Powyższe oznacza, że doręczenie w ten sposób było możliwe. Organ uchybił tym samym art. 44 § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. dokonując błędnej oceny zgromadzonych dowodów. Stwierdzenie uchybienia przez organ wskazanym przepisom postępowania administracyjnego skutkujące przyjęciem przez Sąd, że decyzja Kierownika z [...] nie weszła do obrotu prawnego, albowiem nie doszło do jej skutecznego doręczenia, czyni zbędnym rozważanie dalszych zarzutów skargi. O zaistnieniu przesłanek skutkujących przywróceniem terminu do wniesienia odwołania można mówić, gdy termin ten rozpoczął bieg, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Organ winien prawidłowo doręczyć decyzję Kierownika z [...], co da podstawy przyjęcia, ze funkcjonuje ona w obrocie prawnym. Dopiero wtedy nastąpi otwarcie terminu do wniesienia odwołania. Orzekanie zatem o jego przywróceniu w tym stanie sprawy było bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn i na podstawie powołanych przepisów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach w punkcie 2 (100 zł wpis od skargi, 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 17 zł opłaty od pełnomocnictwa) uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018.265).