I SA/Ke 319/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K. decyzją z [...] r. nr [...] uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J.(dalej: Kierownik) z [...] nr [...] o ustaleniu W. P. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zawiadomieniem z 15 października 2014 r. Kierownik poinformował W. P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu zalesiania gruntów rolnych, przyznanych decyzją z 2 sierpnia 2005 r. Strona 28 października 2014 r. złożyła w przedmiotowej sprawie wniosek o dopuszczenie dowodu z oględzin nieruchomości na okoliczność nie zlikwidowania uprawy leśnej z udziałem biegłego leśnika oraz z decyzji Starosty J. z dnia [...] r. Na podstawie decyzji z [...] r. Kierownik ustalił W. P. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych w wysokości 39 145,00 zł. Dyrektor w podstawie prawnej wydania zaskarżonej decyzji, wskazał na przepis art. 138 § 2 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji Kierownika z [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie organ odwoławczy wskazał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy zastosowanie znajdują przepisy: Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie zalesieniowe" wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi oraz przepisy unijne. Dyrektor stwierdził, że w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji nie zbadał sprawy skarżącego, w oparciu o przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., chociaż z mocy art. 6 k.p.a. ciążył na nim taki obowiązek. Skutkowało to naruszeniem ww. przepisów k.p.a. gdyż nienależycie zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, przez co nie został prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny i prawny sprawy, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zaznaczył, że Kierownik w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych, w postaci dopuszczenia dowodu z oględzin nieruchomości na okoliczność niezlikwidowania uprawy leśnej z udziałem biegłego leśnika. Przez co nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, nie zweryfikował w sposób szczegółowy i wyczerpujący istnienia wszystkich przesłanek koniecznych do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów. Dyrektor wskazał organowi pierwszej instancji, by prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ustalenia W. P. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, dokonał szczegółowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem ewentualnego istnienia przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, w szczególności poprzez rozpatrzenie i odniesienie się do złożonego wniosku o dopuszczenie dowodu z oględzin nieruchomości na okoliczność niezlikwidowania uprawy leśnej z udziałem biegłego leśnika. W końcowych zważaniach organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 15 k.p.a postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dyrektor jest organem nadrzędnym nad Kierownikiem, co w konsekwencji oznacza, że nie może rozstrzygać merytorycznie spraw, w których nie zostało jeszcze przeprowadzone postępowanie na poziomie pierwszej instancji. Zdaniem Dyrektora naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy, rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważania materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył W. P., wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w całościi przekazanie sprawy organowi drugiej instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości, w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosiło się do wszystkich zarzutów postawionych rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, nie zawiera wskazania jakie okoliczności należy wsiąść pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz nie zawiera uzasadnienia prawnego ani oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego, u podstaw wadliwości zaskarżonej decyzji, stała przede wszystkim bierna postawa organu drugiej instancji w zakresie dokonania prawidłowej wykładni zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Wolą skarżącego było, by organ drugiej instancji podjął trud wnikliwego rozpoznania sprawy, bowiem analiza zarzutów powiązana z prawidłową wykładnią powołanych w nich przepisów prowadziła do konieczności nie uchylania decyzji do ponownego rozpatrzenia ale uchylenia jej i umorzenia postępowania. Ponadto podniósł, że organ odwoławczy nie podjął próby jakiejkolwiek analizy zastosowanych przepisów prawa przez organ pierwszej instancji. Argumentując wskazał, że w systemie prawa polskiego istnieje możliwość badania przez organ drugiej instancji prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz analizy dokonanej przez organ pierwszej instancji. Analiza zarzutów winna prowadzić do umorzenia postępowania a nie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto podkreślił istotę dopuszczalnej retroaktywności przepisów rozporządzenia zalesieniowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wnosił o jej oddalenie, z uwagi na brak wpływu podniesionych w niej zarzutów na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do stanowiska skarżącego, Dyrektor wyjaśnił, że nie mógł ocenić prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania, w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. W jego ocenie organ odwoławczy nie może kontrolować wyłącznie czynności postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji lecz ma obowiązek ponownego wyjaśnienia sprawy na podstawie zebranego materiału faktycznego i prawnego. Wskazał, że w myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postepowania organowi, który wydał decyzję. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji, wymaga od organu odwoławczego, ustalenia czy organ pierwszej instancji, zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w nim dowody. Wobec powyższego organ był zobligowany przepisami prawa do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika. Ustosunkowując się do złożonej odpowiedzi na skargę przez Dyrektora, W. P. pismem z dnia 23 września 2015 r. podniósł, że Dyrektor rażąco uchybił zasadzie dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. W. P. wskazał, że dwuinstancyjne postępowanie nie było pełne w zakresie kontroli zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów prawa, pomimo wskazania przez samego skarżącego, zarzutu nieważności decyzji poprzez zastosowanie retroakcji przepisów. Organ drugiej instancji zastosował postepowanie nadzorcze a nie odwoławcze, znajdując błędy proceduralne ograniczył się tylko do ich zbadania, pomijając konieczność pełnego zbadania sprawy. Jednocześnie podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do stanu prawnego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t.), zwanej dalej ,,ustawa p.p.s.a". Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią ww. przepisu k.p.a. ,,Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektor wskazał, że organ pierwszej instancji nie zbadał sprawy w oparciu o art. 7, 80, 77 k.p.a., w konsekwencji czego nienależycie zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przez co nie został prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny i prawny sprawy. Ponadto uzasadnienie decyzji nie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dyrektor zarzucił, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych, a w szczególności o dopuszczenie dowodu z oględzin nieruchomości z udziałem biegłego leśnika na okoliczność niezlikwidowania uprawy leśnej. Odniesienie się do złożonego wniosku o dopuszczenie dowodu z oględzin z udziałem biegłego leśnika było natomiast konieczne pod kątem ewentualnego istnienia przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. W ocenie Sądu, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze dlatego, że przyczyną ustalenia decyzją organu I instancji W. P. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych w wysokości 39 145,00 zł., było niedotrzymanie przez niego zobowiązania zalesieniowego. Organ I instancji podkreślił, że z przedłożonego przez stronę w Biurze Powiatowym ARiMR w J. aktu notarialnego (Repertorium A nr 1565/2014) wynika, iż przekazanie gospodarstwa na jego syna D. P. nastąpiło w dniu 11-04-2014 r. Strona składając wniosek o płatność została poinformowana, że w przypadku przeniesienia własności lub współwłasności wszystkich gruntów objętych wnioskiem albo ich części, na rzecz innego rolnika w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, pomoc przysługuje nowemu właścicielowi, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności lub współwłasności tych gruntów złoży on wniosek o pomoc do kierownika biura powiatowego ARiMR i zobowiąże się do: a) kontynuowania realizacji zobowiązań, podjętych przez poprzedniego właściciela; b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności na zalesianie, uzyskanych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych gruntów, jaką poprzedni właściciel lub współwłaściciel byłby obowiązany zwrócić, jeżeli wystąpiłyby okoliczności powodujące konieczność zwrotu płatności na zalesianie - w przypadku wystąpienia takich okoliczności. Wypełnienie obowiązku o treści wyżej wskazanym wynikało wprost z powołanego w decyzji organu I instancji przepisu § 11 oraz § 13 ust. 3 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.). Podczas gdy fakty ustalone w wyniku kontroli krzyżowej jednoznacznie potwierdziły naruszenie przez stronę § 11 i § 13 ust.3 pkt. 3 rozporządzenia zalesieniowego, polegające na niespełnienie wymogów wynikających z powołanych przepisów. Organ drugiej instancji nie odnosząc się do istoty sprawy, czyli zbadania, z jakiej podstawy faktycznej i prawnej organ I instancji ustalił kwoty nienależnych płatności, uznał za konieczne uchylenie decyzji tego organu. Dyrektor wskazując na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez odniesienie się do złożonego przez stronę wniosku o dopuszczenie dowodu z oględzin nieruchomości na okoliczność nie zlikwidowania uprawy leśnej z udziałem biegłego leśnika sam nie ocenił czy i jakie znaczenie ma ten wniosek dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownym postępowaniu Dyrektor usunie wskazaną wyżej wadliwość postępowania. Dopiero po przeprowadzeniu należytej oceny przydatności wniosku dowodowego strony w odniesieniu do istoty sprawy, Dyrektor rozstrzygnie sprawę mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a. Z powyższych względów trafne są zarzuty i argumenty zaprezentowane w skardze, a wskazujące na naruszenia przez Dyrektora przepisu art.138 § 2 k.p.a. Natomiast Sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art.138 § 2 k.p.a nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Wobec czego zarzuty zawarte w skardze oparte na braku prawidłowej wykładni przepisów prawa także w kontekście ich retroakcji są na tym etapie postępowania bezprzedmiotowe. Ocena merytoryczna ustalonego stanu faktycznego, będzie możliwa po ostatecznym załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.