I SA/Ke 319/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi W.C. na decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] nr [...]w części odmawiającej wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres: sierpień 2012 r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 2012 r. do sierpnia 2012 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat A.S.F. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję tego organu z 9 maja 2019 r. nr [...] wydaną dla W.C. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) wyjaśnił, że wnioskiem z 19 marca 2019 r., doprecyzowanym pismem z 14 kwietnia 2019 r., W. C. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek za lata 2012, 2013 i 2015. Na koncie płatnika składek figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Powołując treść art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121, zwanej dalej: "u.s.u.s.") wyjaśnił, że w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, na podstawie którego Zakład umarza należności z tytułu składek. Wykluczone jest tu podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek Zakład nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w tym artykule. Następnie organ powołał art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wyjaśnił, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika przepis ten nie ma zastosowania. Oznacza to, że Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu w sprawie umorzenia tych należności. Z powyższych przyczyn decyzją z 9 maja 2019 r. Zakład odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. W. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego rozpoznania, ww. decyzją z 28 czerwca 2019 r. Zakład uznał prawidłowość takiego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. C. wniósł o uchylenie decyzji z 28 czerwca 2019 r. Wskazał, że Zakład prowadzi wobec niego postępowanie egzekucyjne i zarzucił w związku z tym naruszenie art. 15 § 1, art. 59 § 1 pkt 2, art. 7 i art. 10 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), dalej: u.p.e.a. oraz art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 10, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 81a § 1, art. 15 i art. 107 § 1 pkt 9 i § 3 K.p.a. Zarzucił również brak doręczenia upomnienia. Podniósł, że przepis art. 30 u.s.u.s. nie dotyczy składek i należności z nimi związanych za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatników, przez co decyzja z 28 czerwca 2019 r. narusza treść tego przepisu. Naruszenie zasady prawdy obiektywnej nastąpiło poprzez rozpatrzenie decyzji z 28 czerwca 2019 r. przez ten sam organ – oddział Zakładu w K., mimo, że w decyzji z 9 maja 2019 r. pouczono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje do Prezesa ZUS w Warszawie. Istnieje zatem możliwość, że skarżący został błędnie pouczony. W ten sposób naruszona też została zasada dwuinstancyjności postępowania. Skarżącemu nie zapewniono możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie. Naruszono zasadę szybkości postępowania, dzieląc sprawę na kilka okresów. Decyzja nie zawiera pouczenia o art. 105 § 1 pkt 9 i § 3 K.p.a., została również uzasadniona w sposób naruszający wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja w części opisanej poniżej naruszają przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie decyzji z 9 maja 2019 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją zawiera dwa punkty: w pierwszym z nich organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 i art. 83b ust.1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, w drugim z nich organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Pierwszy z punktów decyzji odpowiada prawu, natomiast drugi z nich narusza przepisy postępowania, w tym art. 61a § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, niemniej przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. I GSK 1640/18, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK 329/14). W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem tego aktu nie prowadzi postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W rozstrzygnięciu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuację pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), która ma miejsce w sytuacjach wymienionych (w ust. 3 w punktach od 1 do 6), z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 30 u.s.u.s. wskazano z kolei, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Powyższe przepisy wskazują na trzy sytuacje: 1/ dotyczącą należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.; 2/ dotyczącą należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s., 3/ dotyczącą należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek, których ze względu na treść art. 30 u.s.u.s. organ nie może umorzyć. Prawidłowo zatem Zakład w punkcie pierwszym decyzji z 9 maja 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt 3/ wyżej powołanego akapitu). W przedmiotowej sprawie, wszczęciu postępowania w sprawie wniosku o umorzenie tych składek, stoi na przeszkodzie brak przepisu prawa, który umożliwiałby prowadzenie tego postępowania i tym samym rozpatrzenie żądania w sposób merytoryczny. To oznacza, że organ nie mógł orzekać merytorycznie w tym zakresie. Uregulowania zawarte w przepisach u.s.u.s. nie zawierają podstawy prawnej do rozstrzygania w tym zakresie wniosku o umorzenie należności. Odmienna sytuacja zachodzi w przypadku należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Organ w punkcie drugim decyzji z 9 maja 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie, gdy tymczasem, jak wynika z powyższych przepisów, istnieje możliwość ich umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (pkt 2/ wyżej powołanego akapitu). Nie ma przy tym znaczenia, że swoje rozstrzygniecie organ powiązał z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Skoro istnieje materialna podstawa do umorzenia tych należności, to organ nie mógł wydać wobec nich aktu o charakterze formalnym, błędnie przy tym uznając, że nie jest dopuszczalne prowadzenie merytorycznego postępowania. Takie działanie organów narusza w sposób istotny przepis art. 61a § 1 K.p.a. Innymi słowy, skoro skarżący wnioskiem o umorzenie objął także należności względem ZUS za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika składek, a rozpoznanie wniosku skarżącego znajduje podstawę prawną w przepisie art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. to organ obowiązany były rozpoznać wniosek merytorycznie. Odmawiając wszczęcia postępowania nie rozpoznał wniosku skarżącego we wskazanym wyżej zakresie, do czego był zobowiązany. Skutkowało to koniecznością uchylenia decyzji w przedmiotowym zakresie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zgodzić się ze skarżącym, że doszło do naruszenia wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności w tej części rozstrzygnięcia decyzji, które zostały uchylone. Zarzuty skargi są natomiast bezzasadne w zakresie, w jakim odnoszą się do prawidłowej - nieuchylonej przez Sąd części decyzji. Co do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. zawierającego zasadę prawdy obiektywnej i art. 77 § 1 K.p.a. zawierającego zasady prowadzenia postępowania dowodowego, należy wyjaśnić, że organ wydając jak w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie formalne nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty sprawy, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Z tego też powodu materiał dowodowy w tego typu sprawach gromadzony jest w bardzo ograniczonym zakresie. Bezpodstawnym są więc obawy skarżącego w zakresie braku zapoznania go z aktami sprawy. Z kolei objęcie kontrolą Sądu rozstrzygnięcia o charakterze procesowym skutkuje tym, że nie mogły na tym etapie postępowania zostać rozpoznane zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem wydania jej przez właściwy organ, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących między innymi ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Z kolei w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. ustawodawca przewidział, że w sprawach dotyczących umarzania składek, od decyzji ZUS stronie przysługuje prawo wniesienia do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra. Należy jednak uznać, że zawarte w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. sformułowanie dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, jakim jest Prezes Zakładu, ma charakter przepisu technicznego, regulującego organizacyjną kwestię na czyje ręce kierowany jest wniosek. Przepis ten nie jest natomiast źródłem kompetencji Prezesa Zakładu, jako organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 12 września 2013 r. II GSK 782/12). Mimo zatem, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. określa jako adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesa ZUS, to nie zmienia ogólnej reguły, iż decyzje wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w imieniu którego mogą działać prawidłowo umocowani dyrektorzy poszczególnych oddziałów. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie zarówno decyzje z 28 czerwca 2019 r. jak i z 9 sierpnia 2019 r. wydana została przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w imieniu którego działał Odział w Kielcach. Nie ma więc uzasadnionych podstaw dla postawienia usprawiedliwionego zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez ten sam organ – Odział Zakładu w K. zamiast Prezesa ZUS w Warszawie. Wątpliwości skarżącego co do tej kwestii są nieuprawnione. Podsumowując, zaskarżona decyzja jest prawidłowa w zakresie, w jakim organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Decyzja ta wraz z poprzedzająca ja decyzją z 28 czerwca 2019 r. podlegała natomiast uchyleniu z powodu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., w części, w jakiej organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego w uchylonej części Zakład, uwzględniając powyższe uwagi, zobowiązany będzie przeprowadzić w tym zakresie merytoryczne postępowanie, w którym rozważy istnienie przesłanek całkowitej nieściągalności. Z powołanych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c/ oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego w wysokości 295,20 zł (§ 21 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z § 4 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 18), zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 250 § 1ustawy p.p.s.a.