I SA/Ke 333/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W.C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata J.W. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej: dyrektor) postanowieniem z [...] r. nr [...] uchylił w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. Ś.(dalej: naczelnika) z [...] r. nr [...] w sprawie uznania skargi W.C. za bezprzedmiotową i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że naczelnik prowadzi postępowanie egzekucyjne z majątku W.C. na podstawie tytułu wykonawczego o numerze SM6/997/15 z 9 lipca 2015 r. obejmującego zaległość z tytułu podatku od towarów i usług za grudzień 2009 r. Pismem z 25 kwietnia 2019 r. naczelnik zawiadomił dłużnika zajętej wierzytelności – W. sp. z o.o. w L. oraz Sąd Rejonowy Lublin - Wschód w L. siedzibą w Świdniku VI Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, o zmianie wysokości zajęcia udziałów w spółce, zajętych na podstawie zawiadomienia z 22 października 2015 r. Pismem z 30 kwietnia 2019 r. W.C. wniósł do naczelnika skargę na czynność egzekucyjną z 25 kwietnia 2019 r., którą zdaniem strony, stanowiło zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia. Postanowieniem z 4 czerwca 2019 r. naczelnik, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. uznał skargę za bezprzedmiotową. W.C. złożył na to postanowienie zażalenie, w którym zakwestionował prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułu wykonawczego oraz wniósł o umorzenie tego postępowania. Dyrektor powołując art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej: u.p.e.a. oraz art. 124 § 1, art. 126 i art. 107 § 3 K.p.a. wymienił elementy, jakie powinno zawierać postanowienie. Jednym z nich jest rozstrzygnięcie, które powinno być zawarte w sentencji postanowienia. Winno również być sformułowane w taki sposób, aby nie budziło żadnych wątpliwości w stosunku do tego, co zrobił organ i w odniesieniu do jakiej sprawy. Treść sentencji nie może bowiem być niejasna, wieloznaczna, czy niedookreślona. Treść rozstrzygnięcia zawsze powinna być związana z przedmiotem postępowania, i zachowane zostać powinny wszystkie elementy decydujące o tożsamości sprawy. Naczelnik uznał skargę na czynność egzekucyjną z 30 kwietnia 2019 r. za bezprzedmiotową. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 105 § 1 K.p.a., który przewiduje, że w przypadku bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem strony, organ jest zobligowany do umorzenia tego postępowania. Przy bezprzedmiotowości postępowania nie można zatem wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Takiego rozstrzygnięcia nie zawiera zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego. Powyższy błąd popełniony w rozstrzygnięciu administracyjnym ma charakter błędu istotnego z punktu widzenia oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Wyklucza to możliwość utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza bowiem w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji. Dyrektor uznał zatem, że zaskarżone postanowienie naczelnika należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. W.C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na postanowienie dyrektora. Wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zarzucił naruszenie art. 15 § 1, art. 59 § 1 pkt 2, pkt 7, pkt 10, § 2 i § 3 u.p.e.a. oraz art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 81 a § 1, art. 107 § 1 pkt 9, art. 124 § 2, art. 126, art. 136 K.p.a. Zakwestionował prowadzenie postępowania egzekucyjnego za grudzień 2009 r. w sytuacji, gdy organ umorzył postępowania dotyczące wszystkich miesięcy 2009 r. Postanowienie, którym umorzono to postępowanie jest prawomocne. Zdaniem skarżącego, dyrektor nie powinien kierować sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., lecz sam rozstrzygnąć sprawę, korzystając z uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Skarżący wskazał też na sprawę I SA/Ke 428/18. Zarzucił, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie doręczono mu wszystkich dokumentów, w tym odpowiedzi W. sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę dyrektor wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił ponadto, że nie mógł orzec w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. Podjęcie bowiem w takich warunkach postanowienia przewidzianego w tym przepisie prawa, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, godziłoby w ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Dalej wyjaśnił, że pismem z 9 marca 2018 r., W.C. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego o numerze SM6/997/15 z 9 lipca 2015 r. obejmującego m. in. zaległość z tytułu podatku od towarów i usług za grudzień 2009 r. Naczelnik odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku W.C. na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Dyrektor uchylił postanowienie organu egzekucyjnego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na powyższe postanowienie dyrektora, który wyrokiem z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 428/18 oddalił skargę. Zobowiązany następnie wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd. Organ wyjaśnił, że niezgodny z prawdą jest zarzut niedoręczenia W.C. dokumentów, o których pisze w złożonej skardze, a dotyczących toczącego się postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr SM6/997/15. Żądane dokumenty zostały przesłane zobowiązanemu przez organ egzekucyjny za pismem z 22 listopada 2018 r., i doręczone 26 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W myśl art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: ,,p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem badania Sądu pod kątem legalności było postanowienie dyrektora uchylające wadliwe, w ocenie tego organu, postanowienie naczelnika. Wadliwość ta polegała na braku wyrażenia w postanowieniu organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 124 § 1 K.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu jest kwestia proceduralna powstała w toku załatwiania sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie takie zawiera więc w sobie oświadczenie woli organu administracji złożone z zamiarem wywołania właściwych mu skutków prawnych. Jako jeden z najważniejszych składników postanowienia powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie można go domniemywać ani wyprowadzać z uzasadnienia aktu. Z kolei obowiązek powołania podstawy prawnej postanowienia oznacza konieczność wskazania tego konkretnego przepisu, który zawiera w sobie upoważnienie do wydania rozstrzygnięcia w tej formie w razie zaistnienia opisanej w nim sytuacji. W przedmiotowej sprawie podstawą prawną postanowienia był przepis art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze. zm. dalej: ,,u.p.e.a."), stanowiący, że rozstrzygnięcie zajmowane przez organ egzekucyjny następuje w formie postanowienia, art. 18 u.p.e.a odsyłający do stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Po powołaniu tych przepisów naczelnik zawał zapis, że uznał skargę W.C. z 30 kwietnia 2019 r. za bezprzedmiotową. Następna część postanowienia to uzasadnienie. Wymaga podkreślenia, że dyspozycją art. 105 § 2 K.p.a., powołanego jako podstawa prawna postanowienia naczelnika, jest umorzenie postępowania. Takiego zapisu, które winno przybrać postać rozstrzygnięcia, nie zawarto jednak w omawianym postanowieniu naczelnika. Powoduje to, że postanowienie to nie spełnia wymogów z art. 124 § 1 K.p.a. Za rozstrzygniecie nie może być uznany zapis o uznaniu skargi za bezprzedmiotową. Bezprzedmiotowość to hipoteza normy, czyli warunek zastosowania przepisu art. 105 § 2 K.p.a., o którym organ winien rozważać w uzasadnieniu postanowienia. Sąd podziela stanowisko dyrektora o konieczności zastosowania w tej sytuacji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy. Skoro postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia, to należało je uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. nie jest zatem zasadny. Waga naruszenia przepisu art. 124 § 1 K.p.a. nie pozwalała na podjęcie jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia przez dyrektora. Nie jest zasadne stanowisko skarżącego, że wystarczającym było w tym zakresie przeprowadzenie przez dyrektora postępowania uzupełniającego (art. 136 K.p.a.) i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Takie zachowanie organu stałoby bowiem w sprzeczności z treścią art. 15 K.p.a., tj. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta oznacza powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie postanowienia przez organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie nie istnieje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, więc nie ma też mowy o jej powtórnym rozstrzyganiu przez organ odwoławczy. Innymi słowy, zasada dwuinstancyjności postepowania wymaga, by kwestia skargi strony na czynność egzekucyjna była rozstrzygnięta przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Gdyby sprawę rozstrzygnął tylko dyrektor, to nie byłoby to powtórne jej rozstrzygnięcie, ale pierwsze i jedyne, a zatem wbrew zasadzie z art. 15 K.p.a. Objęcie kontrolą Sądu rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, wydanym na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. skutkuje tym, że nie mogły zostać rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów art. 15 § 1, art. 59 § 1 pkt 2, pkt 7, pkt 10, § 2 i § 3 u.p.e.a., wiążące się ze sprawą I SA/Ke 428/18 i wskazujące na okoliczność umorzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do należności za grudzień 2009 r. Z tego samego powodu nie można uznać za zasadne zarzutów skargi o naruszeniu art. 6 K.p.a. i wyrażonej tam zasady praworządności, art. 7 K.p.a. zawierającego zasadę prawdy obiektywnej i art. 77 § 1 K.p.a. zawierającego zasady prowadzenia postępowania dowodowego. Należy wyjaśnić, że organ wydając jak w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie formalne nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty sprawy, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Z tego też powodu materiał dowodowy w tego typu sprawach gromadzony jest w bardzo ograniczonym zakresie. Bezpodstawnym są więc obawy skarżącego w zakresie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), czy zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.). Postanowienie to zostało prawidłowo uzasadnione, co czyni bezzasadnym także zarzut naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. Procesowy charakter zaskarżonego w sprawie postanowienia czyni też niezasadny zarzut naruszenia przepisu art. 81a § 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Nie ma podstaw prawnych zarzut naruszenie art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a., zgodnie z którym decyzja, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego winna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi oraz o wysokości wpisu od skargi, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Przepis art. 126 K.p.a. stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5. Powołany przez skarżącego przepis nie miał więc w sprawie zastosowania. Niemniej wymaga zauważenia, że skarżący po pierwsze wniósł skutecznie skargę do WSA w K., a po drugie, w sprawie tej zostało mu przyznane prawo pomocy w zakresie całkowitym. Z powołanych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego w wysokości 295,20 zł (§ 21 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 18), zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 250 ustawy p.p.s.a.