I SA/Ke 340/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi E.L.-L. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolośrodowiskowych oddala skargę. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Dyrektor") postanowieniem z [...] 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy, wydane wobec E. L.– L., postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z [...]2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). Organ ustalił, że 9 maja 2017 r. E. L.-L. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Dyrektor stwierdził, że wnioskodawczyni nie podjęła żadnych działań świadczących o zamiarze kontynuacji programu rolnośrodowiskowego po swoim ojcu P. G.. Stąd ww. wniosek nie mógł być oceniany przez pryzmat przepisu § 35 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.) zwane dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym", w którym to przepisie uregulowano kwestię przejęcia zobowiązania. W myśl § 57 c ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, złożenie wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej po dniu 14 marca 2015 r. jest niedopuszczalne. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, o którym mowa w § 35 tego rozporządzenia. Organ ustalił, że E. L.-L. nie miała przyznanych płatności w trybie § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (brak żądania strony w tym zakresie), stąd wniosek skarżącej wniesiony 9 maja 2017 r. uznał, na podstawie § 57 c ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, za niedopuszczalny. Zgodnie z art. 61 a § 1 Kpa, gdy żądanie strony zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dyrektor wskazał ponadto, że w treści zażalenia, strona poniekąd potwierdza że nie złożyła wniosku transferowego, ponieważ oczekuje od Agencji przekazania takiego dokumentu. W ocenie organu nie należy też upatrywać nieprawidłowości w działaniu Agencji, która w stosownym czasie, tj. w terminie 3 miesięcy od dnia zawarcia umowy dzierżawy, nie pouczyła skarżącej o możliwości przejęcia zobowiązań po P. G.. Żaden przepis prawa nie nakłada takiego obowiązku i Agencja takich praktyk nie czyni. Jednocześnie ani wnioskodawczyni ani jej ojciec (pełnomocnik strony) nie poinformowali Agencji o zmianach w posiadaniu gruntu, pomimo tego że na P. G. ciążył taki obowiązek. Umowa dzierżawy z 3 sierpnia 2016 r., która świadczy o zmianie posiadania gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez P. G. została wniesione dopiero 8 czerwca 2018 r. Dokumenty wniesione wraz z zażaleniem nie mogą przynieść dla strony oczekiwanego skutku - pozostają bez znaczenia dla sprawy, z uwagi na brak żądania strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w trybie § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ ustalił również, że w sprawie wniosku strony nie były podejmowane żadne czynności kontrolne, na którą to okoliczność skarżąca powołała się w treści zażalenia. Organ wskazał ponadto, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych (składanym przez P. G.) w dziale IX wnioskodawca oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności. Zdaniem Dyrektora w związku z tym, nie można uznać za zasadne sugestii strony, że organy Agencji są winne zaistniałej sytuacji. Na powyższe postanowienie E. L.-L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy dotyczącej zaskarżonego postanowienia i pozytywne załatwienie sprawy, gdyż faktycznie realizowała zobowiązanie. W treści skargi strona podniosła, że organy błędnie przyjęły, że Umowa dzierżawy z 3 sierpnia 2016 r. została po raz pierwszy wniesiona dopiero 8 czerwca 2018 r. (wraz z zażaleniem). Skarżąca utrzymuje, że przedmiotowa umowa została złożona podczas jej wizyty w Biurze Powiatowym ARiMR w O. 16 września 2016 r. wraz z upoważnieniem notarialnym dla P. G. (ojca skarżącej), spisanym przed tym samym notariuszem i tego samego dnia, co umowa dzierżawy. W tym dniu również złożono wniosek o nadanie numeru ewidencji producentów oraz numer siedziby stada, gdzie zostały przemieszczone zwierzęta. Jednocześnie strona zaznaczyła, że nie otrzymała żadnego potwierdzenia dla złożonych wniosków ani dokumentów (tj. pełnomocnictwa notarialnego dla P. G. oraz umowy dzierżawy), a przy dopełnieniu formalności pomagał im pracownik Agencji. Skarżąca odniosła się również do okoliczności związanych z wizytacją terenową 26 września 2017 r. wskazując, że do tej chwili ani ona ani jej ojciec nie zostali poinformowani o celu kontroli ani wynikach kontroli. Końcowo skarżąca podniosła, że faktycznie realizowała zobowiązanie. Hodowla zwierząt była prowadzona, a uprawa roli była realizowana zgodnie z 5 – letnim planem rolnośrodowiskowym. Oświadczyła, że jej intencją było przejęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych od ojca, który z powodów zdrowotnych przeszedł na rentę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że wobec zarzutów skargi dokonał sprawdzenia bazy danych zawartej w systemie informatycznym i stwierdził, że umowa dzierżawy po raz pierwszy została złożona wraz z zażaleniem, a nie jak utrzymuje skarżąca, podczas rejestracji siedziby stada i przy wniosku o wpis do ewidencji producentów. Ustalił ponadto, że wskazany w skardze przez skarżącą z imienia i nazwiska pracownik Agencji, nie brał udziału w czynnościach związanych z nadawaniem numeru ewidencyjnego, rejestracji siedziby stada, czy też nie dokonywał w sprawie skarżącej ani w sprawie P. G. żadnych czynności kancelaryjnych, czy też związanych z obsługą wniosku rolnośrodowiskowego (w systemie informatycznym widnieją inni pracownicy obsługujący te sprawy). W kwestii kontroli z kolei organ ustalił, że w roku 2017 inspektorzy terenowi nie podjęli żadnych czynności kontrolnych odnośnie gruntów objętych wnioskiem (brak protokołu), ze względu na uzyskanie informacji (w domyśle od strony) o zmianach w posiadaniu tego gruntu. Z kolei próba dowodzenia przez stronę, że kontynuuje prowadzenie działalności rolnośrodowiskowej podjętej przez ojca mogłaby zostać oceniona przez organy Agencji w postępowaniu o przejęcie praw do płatności. Takie postępowanie wobec skarżącej nie było prowadzone, z uwagi na brak dopełnienia formalności, o których mowa w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2017.2188) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Dyrektora Agencji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, - sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcie w formie decyzji), - sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechnie w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), - sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony. Postanowienie wydane na podstawie wymienionego przepisu ma charakter proceduralny. Z treści omawianej regulacji wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wymagała zatem rozważenia, czy zasadnie organy uznały, że wystąpiły w sprawie przesłanki pozwalające na zastosowanie instytucji prawnej wymienionej w art. 61a § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organy powołały się na brak możliwości prowadzenia postępowania merytorycznego ze względu na złożenie wniosku o pierwszą płatność rolnośrodowiskową po terminie. W istocie § 57c rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że złożenie wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej po dniu 14 marca 2015 r. jest niedopuszczalne za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w § 35 rozporządzenia. Ten ostatni przepis reguluje kwestię przejęcia zobowiązania. Stosownie do § 35 ust. 1 pkt 3 jeżeli rolnik, który realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jest innym następcą prawnym rolnika, który złożył wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej lub realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe i zostanie mu przyznana płatność rolnośrodowiskowa w trybie przepisów § 27-32, a w przypadku, o którym mowa w § 30 ust. 4, § 31 ust. 4 lub § 32 ust. 4, jeżeli zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez innego rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, uznaje się, że rolnik realizuje nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 45 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006. Zdaniem Sądu, wskazana przez organ okoliczność w pełni uzasadnia zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia. Jak już wyżej wskazano, za uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznaje się bowiem przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, w którym jednostka może skutecznie domagać się przyznania uprawnienia. Z § 57c rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika ponadto, że o niedopuszczalności wniosku o płatność rolnośrodowiskową stanowi nie tylko przekroczenie wyznaczonego terminu przez wnioskodawcę, lecz także charakter złożonego wniosku, tj. którego celem jest rozpoczęcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a nie jego kontynuowanie oraz brak wyjątku, określonego przez § 35. Innymi słowy termin określony w § 57c rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie obowiązywałby skarżącej w sytuacji gdy złożony przez nią wniosek byłby wnioskiem o kolejną płatność ewentualnie skarżąca kontynuowałaby program rolnośrodowiskowy po swoim ojcu, tj. przejęłaby po nim zobowiązanie, które zobowiązała się kontynuować (§ 35). W sprawie ustalono natomiast, że złożony przez skarżącą 9 maja 2017 r. wniosek jest wnioskiem o pierwszą płatność rolnośrodowiskową oraz że nie ma miejsca wyjątek, o którym mowa w § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Skarżąca nie podjęła bowiem żadnych działań świadczących o zamiarze kontynuacji programu rolnośrodowiskowego po swoim ojcu. Twierdzenia skarżącej, że jej intencją było realizowanie zobowiązań rolnośrodowiskowych oraz że faktycznie realizowała te zobowiązania nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dla realizacji uprawnień rolnika wynikających z przepisów dotyczących płatności rolnośrodowiskowych, poza faktycznym realizowaniem zobowiązań oraz intencjami strony, istotne znaczenie ma spełnienie warunków formalnych i dysponowanie stosowną dokumentacją. Skarżąca wprawdzie twierdzi, że załatwiała formalności w urzędzie. Nie dysponuje jednak dokumentami potwierdzającymi tą okoliczność. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, zaś uzasadnienia tych rozstrzygnięć odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., bowiem wskazują klarownie przyjęte ustalenia, a także podstawy prawne rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.