I SA/Ke 341/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Magdalena Stępniak, po rozpoznaniu w Wydziale I Ke na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010r. na posiedzeniu jawnym rozpoznawał sprawę ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...]. nr [...]., po rozpatrzeniu zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., na postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...].. znak: [...]. w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej w K. wyjaśnił, że Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. zwrócił tytuły wykonawcze, wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, z uwagi na brak dowodów potwierdzających wcześniejsze wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny - Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K.. Dyrektor Izby Skarbowej w K., powołując treść art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) stwierdził, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (jak to ma miejsce w przypadku ZUS), to zgodnie z art. 26 § 4 u.p.e.a. przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm., dalej: rozporządzenie) skierowanie tytułów wykonawczych do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, może nastąpić w przypadku, gdy prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Ze znajdujących się w aktach sprawy tytułów wykonawczych wynika natomiast, że Dyrektor Oddziału ZUS nie podjął żadnych działań mających na celu wszczęcie postępowania egzekucyjnego, chociażby przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (w przedmiotowych sprawach odpisy te znajdują się przy tytułach wykonawczych). Tytuły te nie zawierają również wymaganej przepisem art. 27 § 1 u.p.e.a. klauzuli Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (poprzednio Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny ZUS jest niezbędne, aby miał on podstawę do działań, o których mowa w art. 36 u.p.e.a., tj. do żądania od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracania się do wszelkich podmiotów - w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji, czyli m.in. do możliwości ustalenia, czy zobowiązany posiada prawa majątkowe, z których egzekucję może prowadzić Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (np. wierzytelności pieniężne). Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel nie może dokonać oceny za organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału ZUS, czy zobowiązany posiada majątek wymieniony w art. 19 § 4 u.p.e.a., co do którego może prowadzić egzekucję. W przypadku, gdy znane jest miejsce położenia majątku zobowiązanego, właściwym organem egzekucyjnym jest organ na terenie którego znajduje się ten majątek. Zgodnie bowiem z art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 3, zgodnie z którym - jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2, właściwość miejscową ustala się według miejsca położenia składników tego majątku. W tym przypadku bez znaczenia będzie siedziba lub miejsce zamieszkania zobowiązanego. Na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze wskazał na: - naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację art. 7 § 2 u.p.e.a. przez złamanie zasady, iż organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, w związku z art. 26 § 1 i art. 29 § 2 u.p.e.a. przez uznanie, iż nie mogło dojść do wszczęcia egzekucji na wniosek wierzyciela, skoro zachodziły podstawy do zwrotu wystawionych tytułów wykonawczych; - błędne przyjęcie, iż w sprawie ma wyłącznie zastosowanie § 6 ust. 5 rozporządzenia oraz przez uznanie, iż wierzyciel jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi przed skierowaniem tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego w postaci naczelnika urzędu skarbowego, wdrożyć egzekucję z urzędu; - niezastosowanie przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia oraz naruszenie przepisu art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której klauzula o skierowaniu tytułu do egzekucji byłaby nadawana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie egzekucji występuje wierzyciel – ZUS; W ocenie strony wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu, możliwe jest takie dokonanie ustalenia stanu majątkowego zobowiązanego, które nie wymaga wszczęcia egzekucji i dokonywania ustaleń majątkowych tylko w oparciu o art. 36 u.p.e.a. Jeżeli wierzyciel ma możliwość stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia egzekucji, gdyż majątek zobowiązanego nie pozwala na jakiekolwiek zaspokojenie wierzyciela, to stanowi to dowód bezskuteczności egzekucji z majątku zobowiązanego i wystarcza do uzasadnienia skierowania egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej w K. przyjęte w postanowieniach stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie zasady praworządności oraz zasady postępowania dowodowego (art. 7 i art. 8 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) , Dyrektor Izby Skarbowej nie uwzględnił konkretnych okoliczności sprawy, tj. czy wierzyciel przy zastosowaniu własnych środków egzekucyjnych był w stanie doprowadzić do zaspokojenia swych należności, a więc czy wszczęcie egzekucji jest w ogóle działaniem celowym. Cel egzekucji przemawia tu za jej skierowaniem do windykacji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Za bezcelowe uznać należy w ocenie skarżącego takie działanie, które nakładałoby na wierzyciela dysponującego rozeznaniem co do stanu majątkowego zobowiązanego obowiązek wdrażania egzekucji (uwzględniając wszystkie z tym związane obowiązki) po to jedynie, by potwierdzić brak majątku, z którego wierzyciel może zaspokoić swe wierzytelności. Takie działanie prowadziłoby do przedłużenia postępowania, powtarzania czynności w przedmiocie ustalenia stanu majątkowego. Interpretacja art. 7 § 2 u.p.e.a., dokonana przez Dyrektora Izby Skarbowej jest błędna, gdyż narusza zasadę ogólną postępowania egzekucyjnego (celowości), co przemawia za uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Skarżącego § 6 rozporządzenia w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a., powinien być interpretowany w ten sposób, iż bezskuteczność egzekucji może być wykazana bez potrzeby wdrożenia egzekucji z urzędu przez skarżącego. Za niezgodną z prawem, w ocenie skarżącego, uznać należy taką interpretację art. 29 w związku z art. 26 § 1 u.p.e.a., iż w opisanej wyżej sytuacji wierzyciel ma obowiązek zaopatrzyć tytuł wykonawczy w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji, podczas gdy wierzyciel faktycznie tej egzekucji nie wdraża. Tytuł wykonawczy pochodzi w tym przypadku nie od organu egzekucyjnego, a od wierzyciela, który ustalił, iż organ egzekucyjny - Dyrektor ZUS przez zastosowanie środków egzekucyjnych, o jakich mowa w art. 1a pkt 12 lit a) u.p.e.a., nie doprowadzi do zaspokojenia zobowiązań i mając na uwadze cel egzekucji, kieruje tytuł wykonawczy do naczelnika urzędu skarbowego. Niezasadne jest zatem przyjęcie, iż w sprawie naruszono obowiązek o jakim jest mowa w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając powyższą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 31 lipca 2008r. sygn. akt I SA/Ke 256/08 skargę oddalił stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołując art. 19 § 1 ustawy egzekucyjnej stwierdził, że nie budzi wątpliwości okoliczność, iż ZUS Oddział w K. przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w K. nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by w ogóle nastąpiło wszczęcie egzekucji, które następuje poprzez dokonanie czynności opisanych w art. 26 § 5 u.p.e.a.. Skoro postępowanie egzekucyjne nie zostało nawet wszczęte, to nie można mówić o jego bezskuteczności, wskazanej w § 6 ust. 5 rozporządzenia. Sąd stwierdził także bezzasadność zarzutu dotyczącego niezastosowania przez organ § 6 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten bowiem daje możliwość zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego. Jednakże skorzystanie z tego przepisu uzależnione jest od posiadania wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Jednak w niniejszej sprawie spór nie dotyczy właściwości miejscowej organów egzekucyjnych, a ich właściwości rzeczowej. W związku z powyższym Sąd uznał, że ZUS, kierując do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. tytuły wykonawcze wymienione w zaskarżonym postanowieniu, bez uprzedniego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, naruszył przepisy prawa, tj. art. 26 § 4 u.p.e.a. i § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia. Rodzaj dochodzonych należności determinował bowiem procesowo w pierwszej kolejności jako właściwy organ egzekucyjny Dyrektora Oddziału ZUS. Właściwość naczelnika urzędu skarbowego ma zaś charakter następczy. W ocenie Sądu zastrzeżenia budziła jedynie prawidłowość zastosowanego w sprawie trybu przekazania sprawy organowi właściwemu. Organ posłużył się bowiem trybem specjalnym określonym w art. 29 u.p.e.a.. Organ ten natomiast powinien przekazać sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 §1 w związku z art. 19 k.p.a. przy zastosowaniu art. 18 u.p.e.a.. Wadliwość zastosowanego trybu, w ocenie Sądu, nie mogła jednak mieć wpływu na wynik postępowania, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania uprawnia Sąd do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu dokonany zwrot tytułu wykonawczego wywołał tożsamy skutek procesowy z przekazaniem sprawy według właściwości, nie wprowadził też żadnych ograniczeń procesowych dla stron. W wyniku skargi kasacyjnej ZUS od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010r. (sygn. akt II FSK 2117/08) uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, że podstawowym zarzutem, podniesionym w skardze kasacyjnej jest zarzut nieuchylenia przez Sąd I Instancji zaskarżonego postanowienia mimo stwierdzenia, że art. 29 § 2 u.p.e.a. nie miał zastosowania w przypadku niewykazania bezskuteczności egzekucji. NSA podzielił pogląd Sądu I instancji, iż istotnie spór między stronami dotyczył właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego. Przyczyną zwrotu tytułów natomiast był fakt, iż Dyrektor Oddziału ZUS nie wszczął egzekucji i nie wykazał, iż egzekucja z tych składników majątku, z których zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. może on ściągać należności, była bezskuteczna. NSA nie zgodził się jednak z wywiedzionym przez Sąd I instancji wnioskiem, iż zwrot tytułów wykonawczych wywołał takie same skutki procesowe i dawał stronie skarżącej takie same uprawnienia procesowe, jak w przypadku przekazania sprawy według właściwości. W ocenie NSA zasadnie zatem strona skarżąca zarzuca, iż Sąd I instancji nie powinien był oddalać skargi uznając, że naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Dla oceny zasadności skargi zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten uznał zasadność skargi kasacyjnej, uchylając na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżony wyrok tut. Sądu i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Sąd II instancji, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W swoim rozstrzygnięciu NSA podzielając pogląd Sądu I instancji, iż w istocie spór w sprawie dotyczy właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego, nie zgodził się jednocześnie, iż zwrot tytułów wykonawczych na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a., wywoływał takie same skutki procesowe i dawał stronie skarżącej takie same uprawnienia procesowe jak w przypadku przekazania sprawy według właściwości na podstawie art. 65 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 19 tego Kodeksu przy zastosowaniu art. 18 u.p.e.a.. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie powinien był oddalać skargi uznając, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec takiej oceny prawnej wyrażonej przez NSA i związania nią Sądu I instancji, należało uznać, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem art. 29 § 2 u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W celu usunięcia tego naruszenia przez organ Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał zasadność skargi i uchylił zaskarżone postanowienie. Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, należało orzec jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono o niewykonaniu postanowienia. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).