I SA/Ke 342/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Asystent sędziego Magdalena Stępniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 9 czerwca 2008r. nr (...) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. z dnia 22 kwietnia 2008r. nr (...) w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. zwrócił wierzycielowi tytuły wykonawcze, wystawione przez niego i obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, FP i FGŚP z uwagi na brak dowodów potwierdzających wcześniejsze wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny - Dyrektora ZUS Oddział Wojewódzki w K.. ZUS podniósł, że nie był w posiadaniu informacji na temat składników majątkowych dłużnika, w związku z tym nie mógł wszcząć postępowania egzekucyjnego we własnym zakresie. Dodatkowo powołał się na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz.1541 ze zm.), dalej jako rozporządzenie, który jego zdaniem zezwala wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym na przesłanie tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego jako organu uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności - bez uprzedniego wszczęcia egzekucji we własnym zakresie. Dyrektor Izby Skarbowej w K. przywołał art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954), dalej jako u.p.e.a., określający właściwość rzeczową dyrektora oddziału ZUS. Jednocześnie wskazał, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (jak to ma miejsce w przypadku ZUS), to zgodnie z art. 26 § 4 u.p.e.a. przystępuje z urzędu do egzekucji, na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Stosownie do § 6 ust. 5 rozporządzenia skierowanie tytułów wykonawczych do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, może nastąpić w przypadku, gdy prowadzona przez dyrektora oddziału ZUS egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Ze znajdujących się w aktach sprawy tytułów wykonawczych wynika natomiast, że organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału ZUS w K. nie podjął żadnych działań mających na celu wszczęcie postępowania egzekucyjnego, chociażby przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Tytuły te nie zawierały również wymaganej przepisem art. 27 § 1 u.p.e.a. klauzuli Dyrektora Oddziału ZUS o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Organ odwoławczy podkreślił, iż ZUS jako wierzyciel nie może dokonać oceny za organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału ZUS, czy zobowiązany posiada majątek wymieniony w art. 19 § 4 u.p.e.a., co do którego ten ostatni może prowadzić egzekucję. W przypadku, gdy znane jest miejsce położenia majątku zobowiązanego, właściwym organem egzekucyjnym jest organ, na terenie działania, którego znajduje się ten majątek. Organ wskazał również, że fakt stwierdzenia bezskuteczności prowadzenia postępowania w oparciu o inne tytuły wykonawcze nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia, bowiem tytuły te nie były przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od powyższego Dyrektor Izby Skarbowej w K. zauważył, iż podmiotami zobowiązanymi są osoby prowadzące działalność gospodarczą, które mogą posiadać wierzytelności u swoich kontrahentów, a te mogą być przedmiotem stosowania przez organ egzekucyjny ZUS środka egzekucyjnego - zajęcia wierzytelności. Powyższą informację organ egzekucyjny może uzyskać jedynie w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tj. po wszczęciu egzekucji administracyjnej. Na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. ZUS złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie prawa przez: - niewłaściwą interpretację art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. złamanie zasady, iż organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, w związku z art. 26 § 1 i art. 29 § 2 tej ustawy przez uznanie, iż nie mogło dojść do wszczęcia egzekucji na wniosek wierzyciela, skoro zachodziły podstawy do zwrotu wystawionych tytułów wykonawczych, - błędne przyjęcie, iż w sprawie ma wyłącznie zastosowanie § 6 ust. 5 rozporządzenia oraz przez uznanie, iż wierzyciel, jakim jest ZUS musi przed skierowaniem tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego, wdrożyć egzekucję z urzędu, niezastosowanie przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia oraz naruszenie przepisu art.27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której klauzula o skierowaniu tytułu do egzekucji byłaby nadawana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie egzekucji występuje wierzyciel - ZUS, naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 u.p.e.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, iż brak jest dowodów potwierdzających bezskuteczność egzekucji. Wyrokiem z dnia 31 lipca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt I SA/Ke 265/08) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołując art. 19 § 1 u.p.e.a. stwierdził, że nie budzi wątpliwości okoliczność, iż ZUS Oddział w K. przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w K. nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by w ogóle nastąpiło wszczęcie egzekucji, które następuje poprzez dokonanie czynności opisanych w art. 26 § 5 u.p.e.a. Skoro postępowanie egzekucyjne nie zostało nawet wszczęte, to nie można mówić o jego bezskuteczności, wskazanej w § 6 ust. 5 rozporządzenia. Sąd stwierdził także bezzasadność zarzutu dotyczącego niezastosowania przez organ § 6 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten bowiem daje możliwość zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego. Jednakże skorzystanie z tego przepisu uzależnione jest od posiadania wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Jednak w niniejszej sprawie spór nie dotyczy właściwości miejscowej organów egzekucyjnych, a ich właściwości rzeczowej. W związku z powyższym Sąd uznał, że ZUS, kierując do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. tytuły wykonawcze wymienione w zaskarżonym postanowieniu, bez uprzedniego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, naruszył przepisy prawa, tj. art. 26 § 4 u.p.e.a. i § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia. Rodzaj dochodzonych należności determinował bowiem procesowo w pierwszej kolejności jako właściwy organ egzekucyjny Dyrektora Oddziału ZUS. Właściwość Naczelnika Urzędu Skarbowego ma zaś charakter następczy. W ocenie Sądu zastrzeżenia budziła jedynie prawidłowość zastosowanego w sprawie trybu przekazania sprawy organowi właściwemu. Organ posłużył się bowiem trybem specjalnym określonym w art. 29 u.p.e.a. Organ ten natomiast powinien przekazać sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 §1 w związku z art. 19 k.p.a. przy zastosowaniu art. 18 u.p.e.a. Wadliwość zastosowanego trybu, w ocenie Sądu, nie mogła jednak mieć wpływu na wynik postępowania, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania uprawnia Sąd do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu dokonany zwrot tytułu wykonawczego wywołał tożsamy skutek procesowy z przekazaniem sprawy według właściwości, nie wprowadził też żadnych ograniczeń procesowych dla stron. W wyniku skargi kasacyjnej ZUS od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010r. (sygn. akt II FSK 1971/08) uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, że podstawowym zarzutem, podniesionym w skardze kasacyjnej jest zarzut nieuchylenia przez Sąd I Instancji zaskarżonego postanowienia mimo stwierdzenia, że art. 29 § 2 u.p.e.a. nie miał zastosowania w przypadku niewykazania bezskuteczności egzekucji. NSA podzielił pogląd Sądu I instancji, iż istotnie spór między stronami dotyczył właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego. Przyczyną zwrotu tytułów natomiast był fakt, iż Dyrektor Oddziału ZUS nie wszczął egzekucji i nie wykazał, iż egzekucja z tych składników majątku, z których zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. może on ściągać należności, była bezskuteczna. NSA nie zgodził się jednak z wywiedzionym przez Sąd I instancji wnioskiem, iż zwrot tytułów wykonawczych wywołał takie same skutki procesowe i dawał stronie skarżącej takie same uprawnienia procesowe, jak w przypadku przekazania sprawy według właściwości. W ocenie NSA zasadnie zatem strona skarżąca zarzuca, iż Sąd I instancji nie powinien był oddalać skargi uznając, że naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Dla oceny zasadności skargi zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten uznał zasadność skargi kasacyjnej, uchylając na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżony wyrok tut. Sądu i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Sąd II instancji, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W swoim rozstrzygnięciu NSA podzielając pogląd Sądu I instancji, iż w istocie spór w sprawie dotyczy właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego, nie zgodził się jednocześnie, iż zwrot tytułów wykonawczych na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a., wywoływał takie same skutki procesowe i dawał stronie skarżącej takie same uprawnienia procesowe jak w przypadku przekazania sprawy według właściwości na podstawie art. 65 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 19 tego Kodeksu przy zastosowaniu art. 18 u.p.e.a.. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie powinien był oddalać skargi uznając, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec takiej oceny prawnej wyrażonej przez NSA i związania nią Sądu I instancji, należało uznać, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem art. 29 § 2 u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W celu usunięcia tego naruszenia przez organ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał zasadność skargi i uchylił zaskarżone postanowienie. Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, należało orzec jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono o niewykonaniu postanowienia. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).