I SA/Ke 347/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi A. W. i M. W. na postanowienie Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 12 czerwca 2024 r. nr 9/24 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 10 stycznia 2024 r. nr 282/24; 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz A. W. i M. W. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (zarząd) postanowieniem z 12 czerwca 2024 r., nr 9/24 utrzymał w mocy postanowienie własne z 10 stycznia 2024 r., nr 282/22 odmawiające A. i M. W. wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z 17 maja 2023 r., nr [...]. W podstawie prawnej organ wskazał przepisy art. 61a, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "k.p.a.", art. 67 ust. 1 i art. 207 ust. 12a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm.), dalej: "u.f.p.", art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, z późn. zm.), dalej: "ustawa" oraz art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 566), dalej: "u.s.w.". 1.1 Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 15 listopada 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynął wniosek z 3 listopada 2023 r. A. i M. W. o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zarządu z 17 maja 2023 r., nr [...]. Nadto wniesiono o zawiadomienie prokuratora o wszczęciu i toczącym się postępowaniu. Kolegium pismem z 15 listopada 2023 r. zwróciło się do zarządu o przekazanie kompletu akt sprawy dotyczących decyzji nr [...]. Zarząd pismem z 22 listopada 2023 r. przekazał Kolegium komplet akt sprawy. Następnie kolegium pismem z 7 grudnia 2023 r. poinformowało zarząd, że nie jest organem właściwym do ewentualnego wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i przekazało akta zarządowi. 1.2 Postanowieniem z 10 stycznia 2024 r. nr [...] zarząd odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 maja 2023 r., nr [...]. Stwierdził, że A. W. i M. W. nie byli stronami w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji nr [...], które dotyczyło określenia dla Z. sp. z o.o. w likwidacji przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. Osoby te nie posiadały statusu strony w tym postępowaniu administracyjnym, albowiem stroną był Z. sp. z o.o. w likwidacji. Nie mają więc umocowania prawnego w sprawie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 maja 2023 r. Dlatego należało odmówić wszczęcia postępowania. 1.3 Rozpoznając zażalenie A. W. i M. W. postanowieniem z 12 czerwca 2024 r. organ utrzymał w mocy własne postanowienie i wskazał na treść art. 61a k.p.a. oraz 157 § 1 i 2 k.p.a. Podtrzymał swe stanowisko, że po stronie wnioskodawców nie istnieje interes prawny, albowiem nie byli stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...]. Nie mają więc umocowania prawnego w sprawie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jednocześnie stwierdził niedopuszczalność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ponieważ jego stroną musiałby być podmiot, przeciwko któremu wszczęto postępowanie, czyli Z. sp. z o.o. w likwidacji, który to został prawomocnie wykreślony z KRS i nie istnieje. 2. Na powyższe postanowienie A. W. i M. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia z 10 stycznia 2024 r. oraz zwrot kosztów postępowania, zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji bezzasadne zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. polegające na odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zarządu z 17 maja 2023 r., nr [...], uznając, że A. W. oraz M. W. nie są stroną postępowania, podczas gdy w realiach sprawy ww., jako byli członkowie zarządu spółki, wobec której wydano decyzję dotkniętą sankcją nieważności, a która to decyzja może rodzić ich subsydiarną odpowiedzialność, mają interes prawny we wszczęciu postępowania; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji zaniechanie rozważenia wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zarządu z 17 maja 2023 r., nr [...], podczas gdy organy administracji publicznej są zobligowane działać na podstawie przepisów prawa oraz stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a poprzez zaniechanie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej dotkniętej sankcją nieważności organ dopuścił się sui generis niedopełnienia obowiązków; 3. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 66b ust. 2 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że członkowie zarządu spółki, która została wykreślona z rejestru (Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ul. [...], [...]), a która jest adresatem decyzji dotkniętej sankcją nieważności - zobowiązującej do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz innych należności związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetek od tych środków i od tych należności, uzyskanych na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pn. ,"[...] nie legitymują się statusem "strony" uprawnionej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu będzie nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, który w sprawie ewidentnie występuje; 4. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji bezzasadne niezastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie występuje "niedopuszczalność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Zarządu z 17 maja 2023 r. wydanej w sprawie o znaku [...], ponieważ jego stroną musiałby być podmiot, przeciwko któremu wszczęto postępowanie, czyli Z. Sp. z o.o. w likwidacji, a jest to niemożliwe, ponieważ podmiot ten został prawomocnie wykreślony z KRS, a zatem nie istnieje", podczas gdy wykreślenie podmiotu z KRS nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej wobec ww. po jego wykreśleniu, podmiot ten nie musi obligatoryjnie być stroną postępowania, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będzie wówczas każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (w tym tzw. pośredni następcy prawni - por. stan faktyczny sprawy i postępowanie w sprawie solidarnej odpowiedzialności członków zarządu za zaległe zobowiązania Z. Sp. z o.o.), a nadto (i przede wszystkim) instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służyć ma wzruszeniu decyzji dotkniętych sankcją nieważności, do katalogu których zalicza się wydanie decyzji względem spółki uprzednio wykreślonej z rejestru przedsiębiorców; 5. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i ograniczenie się jedynie do powielenia uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, w tym całkowite zaniechanie wywiązania się z obowiązku odniesienia się do zarzutów stawianych rozstrzygnięciu organu I instancji i braku uzasadnienia dlaczego organ II instancji nie uznaje ich za zasadne lub niezasadne oraz zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, co stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ II instancji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, 6. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób zdawkowy, minimalistyczny nie odpowiadający wymogom stawianym przez przepisy postępowania administracyjnego, m.in. poprzez zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia przyczyn dla których organ podjął zaskarżone rozstrzygnięcie oraz niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę postanowienia bez potrzeby stosowania środków przymusu oraz braku wskazania dowodów, na których oparł się organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie; a nadto poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w zażaleniu (który to obowiązek wynika z przepisów z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.), a który to brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w zażaleniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo naruszenie z uwagi na jego charakter (w tym skalę zaniechań ze strony organu II instancji) uzasadnia twierdzenie, że zarząd działając jako organ II instancji zaniechał ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych w zażaleniu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia; 7. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji bezzasadne niezastosowanie polegające na zaniechaniu wzywania pełnomocnika strony do usunięcia braku formalnego pisma z dnia 10 kwietnia 2024 r. "wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań" jako rzekomo identycznego z treścią zażalenia, podczas gdy przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie daje organowi luzu decyzyjnego i selektywnego wzywania "wnoszącego podanie" do uzupełnienia jego braków "w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni", nawet gdyby podanie to stanowiło powtórzenie uprzednio wnoszonych pism; nadto należy zauważyć, że zażalenie, które zawierało w swej treści zarzuty oraz wnioski liczyło 27 stron, a pismo z dnia 10 kwietnia 2024 r. bez formalnie podniesionych zarzutów liczyło 29 stron, a co za tym idzie oczywistym było, że nie było ono identyczne, a teza jakoby "ni wnosiło nowej merytorycznej treści" jest nieuzasadniona i świadczy o kolejnych zaniechaniach ze strony organu należytego rozpoznania sprawy, w tym przede wszystkim z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania; 8. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 183 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.c. poprzez zaniechanie zawiadomienia prokuratora przez organ (zarząd) o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu pomimo złożenia w tym przedmiocie wniosku, a nadto nierozpoznanie wniosku o zawiadomienie prokuratora w trybie art. 183 § 1 i 2 k.p.a. o toczącym się postępowaniu, na skutek czego doszło do rażącego naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz sui generis niedopełnienia obowiązku stania na straży praworządności. 2.1 W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na treść przepisu art. 28 k.p.a. i art. 61 k.p.a., a także poglądy piśmiennictwa oraz orzecznictwa wywiodła, że przysługuje jej w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 maja 2023 r., nr [...]. Jej zdaniem odmienna ocena narusza dyspozycję art. 28 k.p.a. W dalszej kolejności opisała przebieg postępowania w związku ze procesem likwidacji podmiotu Z. sp. z o.o. i wykreśleniem podmiotu z rejestru. Jej zdaniem w sprawie kluczowy pozostaje fakt, że decyzja z 17 maja 2023 r. została wydana już po tym jak spółka/Beneficjent - Z. Sp. z o.o. w likwidacji został prawomocnie wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego, czyli obiektywnie organ utracił prawo do jej wydania, bowiem skierował ją do osoby niebędącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Pomimo powyższego zarząd dążąc do utrzymania w mocy decyzji "za wszelką cenę" postanowieniem nr [...] z 16 sierpnia 2023 r. po rozpoznaniu wniosku w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją zarządu z 17 maja 2023 r. nr [...] postanowił stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 2.2 W dalszej kolejności strona przedstawiła argumentację odnoszącą się do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym zakresie powołała się na poglądy doktryny i orzecznictwa. Końcowo zarzuciła, że za wyjątkowo chybioną (nietrafną) należy uznać tezę, jakoby z orzecznictwa sądów administracyjnych wynikało, że "likwidacja spółki i związany z tym brak wydania decyzji zwrotowej nie wyłącza odpowiedzialności członków zarządu jako osoby trzeciej (wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 3663/21), albowiem przywołane orzeczenie wydane zostało w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, dotyczyło zobowiązań stricte podatkowych, a nadto w sprawie przed wykreśleniem spółki z rejestru organy wydały decyzje podatkowe. 2.3 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi natomiast na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania. Sąd, poddając kontroli zaskarżone postanowienie, w tym postępowanie poprzedzające jego wydanie, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. 3.2 Granice sprawy sądowoadministracyjnej, a uprzednio administracyjnej, wyznaczają w pierwszej kolejności ramy materialnoprawne, które determinują zakres ustaleń faktycznych realizowanych w ramach przepisów postępowania administracyjnego. Z kolei inicjatorem procesu decyzyjnego jest podmiot posiadający legitymację procesową (zasadniczo strona) lub działający z urzędu (z własnej inicjatywy) organ administracji (art. 61 § 1 k.p.a.). O ile zaś ustawodawca sformalizował na gruncie k.p.a. tryb oceny zasadności żądania wszczęcia postępowania przez stronę (podmiot posiadający przymiot strony) – art. 61a § 1 k.p.a., czy procesowy przejaw wszczęcia postępowania w kontekście uprawnień wszystkich stron postępowania (art.61 § 4 k.p.a.), to, co wynika z samej istoty działania organu z urzędu, przepisy k.p.a. nie wskazują formy "odmowy wszczęcia postępowania z urzędu". Inaczej rzecz ujmując przepisy postępowania regulują jedynie pozytywny przejaw własnej inicjatywy organu administracji, a niej jej brak. W konsekwencji zatem "wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu" nie jest wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1742/22 - dostępny na stronie [...]). Przyjęcie zatem braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania przez organ administracji nie łączy się z obowiązkiem wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Organ nie ma obowiązku i jednocześnie prawa (kompetencji) do uzewnętrzniania w formie procesowej, tj. zaskarżalnego postanowienia, braku realizacji swej inicjatywy procesowej. Tym samym, powołane przez organ administracji w niniejszej sprawie przepisy art.61a oraz art.157 § 1 i § 2 k.p.a. nie dawały podstaw do podjęcia zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia. 3.3 W realiach niniejszej sprawy skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem z 3 listopada 2023 r., wnieśli o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zarządu z 17 maja 2023 r., nr [...]. Wyrażone we wniosku wprost dwukrotnie żądanie oraz treść jego uzasadnienia nie pozostawia żadnych wątpliwości, że intencją reprezentującego skarżących profesjonalnego pełnomocnika i składającego wniosek było uruchomienie przez organ (zarząd) z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tegoż zarządu z 17 maja 2023 r. 3.4 W świetle powyższego, konwencja procesowa w jakiej mógł działać w sprawie organ administracji (zarząd) nie uzasadniała stosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Z tych względów, zdaniem sądu, zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ (zarząd) uwzględni powyżej wyrażoną ocenę prawną. 3.5 Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (wpis od skargi – [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika – [...] zł), w punkcie 2 sentencji wyroku sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).