I SA/Ke 357/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M.D. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości; 3. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz M. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacjii Modernizacji Rolnictwa w K postanowieniem z dnia [...] r. Nr [..] utrzymał w mocy zaskarżone zażaleniem przez M.D (skarżąca, strona) postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Nr [...] z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny z którego wynika, że do Biura Powiatowego ARiMR w S w dniu 19 maja 2014 r. (data stempla pocztowego 16 maja 2014 r.) wpłynął wniosek M.D o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 wraz z załącznikami graficznymi oraz kartą informacyjną. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku - brak podpisu na załącznikach graficznych. W dniu 11 lipca 2014 r., w odpowiedzi na skutecznie doręczone w dniu 25 czerwca 2014 r. wezwanie, M.D podpisała załączniki graficzne dołączone do wniosku, składając wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przywrócił wskazany termin. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Na przedmiotowe postanowienie skarżąca w terminie złożyła zażalenie. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2014 określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.) dalej "Ustawa", wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi oraz przepisy unijne m. in. Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65 ze zm.) dalej "Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009". Organ odwoławczy podkreślił, że wnioski o przyznanie płatności, zgodnie z określonym w art. 18 ust. 1-3 Ustawy terminie, składa się od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. Wskazał również, że stosownie do art. 23 ust. 1 akapit 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności może zostać złożony w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, jednak opóźnienie powoduje zmniejszenie kwot płatności o 1% za każdy dzień roboczy. Zasada ta ma zastosowanie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13 tego Rozporządzenia, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Dalej organ argumentował, że zgodnie z art. 23 ust. 2 akapit 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych o których mowa w art. 75, złożenie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie, prowadzi do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1 % za każdy dzień roboczy. Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeśli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin przewidziany w art. 14 ust. 2, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne określonym w art. 14 ust. 2. Mając na względzie art. 12 ust. 1 lit. d Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z którego wynika, że wniosek winien zawierać szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana, już w dniu złożenia, a najpóźniej w dniu 9 czerwca 2014 r. winny do niego zostać dołączone załączniki graficzne, zawierające zaznaczone działki rolne i winny one być podpisane. Regulacja kodeksowa (art. 64 § 2 K.p.a.) ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym, okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 K.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpiło z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca 2014 r. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 zawierający podpisane załączniki graficzne, o których mowa w art. 25 ust. 1 - 3 Ustawy i 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 został złożony w dniu 11 lipca 2014 r. czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku. Wniosek strony należy zatem uznać za niedopuszczalny, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w w/w sprawie. Odnosząc się do argumentacji strony, że nieterminowe uzupełnienie wniosku jest wynikiem wezwania wysłanego po ostatecznym terminie składania wniosków, organ wskazał, że ze względu na powołane w niniejszym postanowieniu przepisy prawa materialnego, złożenie wniosku zawierającego komplet wymaganych przepisami dokumentów, w tym przypadku załączników graficznych podpisanych po dniu 9 czerwca 2014 r. skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania ze względu na to, iż przedmiotowe załączniki stanowią w oparciu o art. 25 ust. 1-3. integralną część wniosku pozwalającą na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, identyfikację ich położenia i w stosownych przypadkach, ich użytkowania, o czym mowa w art. 12 ust. 1 lit. d Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Skoro załączniki graficzne stanowią część wniosku (deklarację rolnika) wymagane jest złożenie pod nimi podpisu w terminie składania wniosków, a najpóźniej w dniu 9 czerwca 2014 r. Powoływanie się przez stronę na zbyt późne wysłanie wezwania do usunięcia braków należy uznać za bezskuteczne, ze względu na wskazane przepisy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia 2 kwietnia 2015 r., złożyła M D. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła: naruszenie art. 9 K.p.a poprzez niedopełnienie obowiązków przez organ administracji publicznej, przez nie wysłanie w terminie przewidzianym przez przepisy prawa wezwania do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, przez co strona została narażona na powstanie szkody; naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań; naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu obywatela oraz nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy. Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że jakkolwiek wniosek złożony przez nią zawierał wadę w postaci braku podpisu załączników, to w dniu 11 lipca 2014 r., odpowiadając na wezwanie organu podpisała załączniki, składając wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S termin do uzupełnienia braków przywrócił. Powołując się na unormowanie Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 wskazała, że dopuszczalne było złożenie wniosku do dnia 9 czerwca 2014 r., jakkolwiek z pomniejszeniem należnej płatności. Termin ten został przez nią zachowany bowiem wniosek został złożony i podpisany w terminie. Podkreśliła, że to Agencja popełniła błąd wysyłając żądanie uzupełnienia braków po terminie 9 czerwca 2014 r. czym naruszyła przepis art. 9 K.p.a. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K, wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi, podkreślił, że przed przystąpieniem do kontroli formalnej każdy wniosek złożony w Biurze Powiatowym ARiMR musi zostać wprowadzony do Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), za pomocą którego przeprowadza się zarówno kontrolę formalną jak i administracyjną. Z uwagi na dużą ilość wniosków złożonych w Biurze Powiatowym ARiMR w Sandomierzu w roku 2014 (ok.8654) wprowadzenie wszystkich wniosków do systemu ZSZiK nie było możliwe w terminie do 15 maja 2014 r., chociażby z uwagi, że część rolników, m.in. skarżąca, zdecydowała się na złożenie wniosku tuż przed końcem terminu wyznaczonego na składanie wniosków. W związku z powyższym, po zakończeniu wprowadzania wszystkich wniosków w dniu 23 czerwca 2014 r. w przypadku wniosku M Dyl została przeprowadzona kontrola formalna wniosku i z uwagi na brak podpisu na załącznikach strona została o tym fakcie poinformowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do oceny zasadności odmowy wszczęcia postępowanie w przedmiocie przyznania płatności, w sytuacji uzupełnienia przez stronę braku wniosku, po terminie wynikającym z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W ocenie organu złożenie wniosku zawierającego komplet wymaganych przepisami dokumentów, w tym przypadku załączników graficznych podpisanych po dniu 9 czerwca 2014 r. skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania. Zasady i tryb przyznawania ww. płatności w ramach wsparcia bezpośredniego zostały uregulowane w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej do postępowań stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 61 § 3 K.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zauważyć należy, że złożone przez stronę podanie (wniosek o przyznanie płatności) powinno być kompletne tj. spełniać wymogi określone przepisami prawa. W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość tym wymaganiom, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Przepis art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, stanowi, że wniosek winien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w tym stosownie do ust. 1 lit. d - winien zawierać szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana. Zgodnie z art. 15 wskazanego rozporządzenia, wnioski o przyznanie lub, w stosownych przypadkach, zwiększenie uprawnień do płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej składa się w terminach ustalonych przez państwa członkowskie, ale nie później niż dnia 15 maja w pierwszym roku stosowania systemu płatności jednolitych, włączenia wsparcia związanego z wielkością produkcji, stosowania art. 46-48 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub w latach stosowania art. 41, 57, 57a lub 68 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia. Estonia, Łotwa, Litwa, Finlandia i Szwecja mogą jednak ustalić inne terminy składania wniosków, nie późniejsze jednak niż dzień 15 czerwca. W art. 18 ust 2 Ustawy określono, że wniosek o płatności obszarowe składa się w terminie od dnia 15 marca do 15 maja, przy czym termin ten, jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu. Według art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Z powyższych unormowań wynika, jak prawidłowo wskazuje organ, że ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie pomocy jest 9 czerwca. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2014 wraz z załącznikami graficznymi oraz kartą informacyjną w dniu 16 maja 2014 r., czyli po upływie terminu określonego w art. 18 ust 2 Ustawy, lecz przed upływem terminu określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Wniosek zawierał braki – brak podpisu na załącznikach graficznych stanowiących stosownie do art. 25 ust. 1 – 3 Ustawy. integralną cześć wniosku i organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącą do usunięcia braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Jakkolwiek skarżąca uchybiła zakreślonemu terminowi do usunięcia braków, to w dniu 11 lipca 2014 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków wniosku, dokonując jednocześnie uchybionej czynności - podpisując w dniu 11 lipca 2014 r. załączniki graficzne. Wniosek o przywrócenie terminu został przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S uwzględniony. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r., organ przywrócił skarżącej termin do usunięcia braków wniosku. Instytucja przywrócenia terminu ma na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych wynikłych wskutek uchybienia terminowi procesowemu, gdy strona nie ponosi winy w jego uchybieniu. Przywrócenie uchybionego terminu prowadzi do stworzenia sytuacji, w której uchybiony termin dla dokonania określonej czynności w postępowaniu rozpoczyna bieg na nowo. Wobec przywrócenia przez organ terminu do usunięcia braków i dokonania czynności – podpisania przez skarżącą załączników - braki wniosku zostały w zakreślonym przez organ terminie usunięte. W piśmiennictwie podkreśla się, że uzupełnienie w terminie braków oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. Zbigniew R. Kmiecik Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el). Skoro skarżąca, jak wynika z akt sprawy, uzupełniła wniosek w dniu 11 lipca 2014 r., (a termin do usunięcia braków wniosku został przywrócony), to konwalidowała dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności i wniosek ten wywołał skutki prawne od dnia jego złożenia (16 maja 2014 r.). Mając na uwadze powyższe jako błędne ocenić należy stanowisko organu, że uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie wynikającym z art. 64 § 2 K.p.a. jest bezskuteczne ze względu na powołany w postanowieniu art. 23 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Nr 1122/2009, który dotyczy również terminów składania podpisanych załączników. Sąd nie kwestionuje stanowiska wyrażonego w postanowieniu, że złożenie wniosku po terminie 9 czerwca jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że uzupełnienie wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, a nie jak błędnie przyjął organ od daty jego uzupełnienia. Dopiero niezachowanie terminu wyznaczonego do usunięcia braków wniosku, w sytuacji nie przywrócenia terminu do dokonania czynności, daje możliwość oceny, że wniosek został złożony po terminie. Reasumując, skoro wniesiony w terminie określonym w art. 23 Rozporządzenia wniosek o przyznanie płatności został z zachowaniem wyznaczonego terminu do usunięcia braków uzupełniony, nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a K.p.a. z uwagi na niedopuszczalność wniosku. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie ocenę prawną. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) art. 135 i 152 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania (wpis od skargi 100 zł.) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.