I SA/Ke 358/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędzia WSA Mirosław Surma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi I. Ł. na postanowienie G. I. T. D. w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę. Postanowieniem z [...]., znak: [...], Inspektor Transportu Drogowego (dalej Główny Inspektor) po rozpatrzeniu zażalenia I. Ł., na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z 4 lutego 2021 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Zawiadomienie doręczono 9 lutego 2021 r. Pismem z 1 marca 2021 r. skarżący złożył sprzeciw wobec podjęcia czynności kontrolnych podnosząc, że planowana kontrola działalności obejmuje okres objęty kontrolą w 2020 r. Postanowieniem z [...], doręczonym 22 marca 2021 r., organ I instancji postanowił kontynuować czynności kontrolne w siedzibie przedsiębiorcy. Organ wskazał, że poprzednia kontrola dotyczyła okresu czasowego od 1 grudnia 2019 r. do 28 lutego 2020 r., natomiast decyzja nakładająca karę pieniężną w wysokości 12.000 złotych jest związana z faktem, że czynności kontrolne nie zostały przeprowadzone w wymaganym zakresie kontroli czasu pracy kierowców. Pismem z 24 marca 2021 r. strona złożyła zażalenie podnosząc, że w poprzedniej kontroli okazano wszystkie wymagane dokumenty, a na decyzję wydaną na podstawie protokołu poprzedniej kontroli złożono skargę do WSA. Rozpatrując wniesione zażalenie, Główny Inspektor przytoczył treść art. 59 ust. 1, 4, 7, 9 i 16 oraz art. 49 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców i podniósł, że w dniu wniesienia sprzeciwu organ kontrolny nie sporządził imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i nie podjął faktycznych czynności kontrolnych w siedzibie przedsiębiorcy. W związku z powyższym wniesienie sprzeciwu przez przedsiębiorcę jest przedwczesne. Nadto wskazał, że zarzuty podniesione w zażaleniu, należałoby uznać za uzasadnione jeżeliby organ kontrolny podczas kontroli faktycznie pobrałby dokumenty z okresu 1 marca 2020 – 14 sierpnia 2020 r. w zakresie którego dotyczyła kontrola utrwalona protokołem kontroli z 18 sierpnia 2020 r. Wobec faktu, że nie sporządzono upoważnienia do czynności kontrolnych, a żadne czynności kontrolne nie zostały rozpoczęte, sprzeciw na czynności kontrolne został wniesiony bezpodstawnie, a zażalenie przedsiębiorcy na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie mogło zostać uwzględnione. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze I. Ł. nie sformułował zarzutów wprost wobec wydanego postanowienia z [...]. Skarżący wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ I instancji jak organ odwoławczy mija się z faktami. Wskazał, że 1 marca 2021 r. w siedzibie obecny był pełnomocnik z wszystkimi dokumentami jakie zostały wskazane w wezwaniu przez organ pierwszej instancji, inspektorzy kontrolujący wystawili następujące dokumenty: 1. Imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli 4 lutego 2021 r. (karta 1); 2. Wezwanie o przedłożenie do kontroli dokumentów nr sprawy z 1 marca 2021r. (karta 2); 3. Protokół z okazania dokumentów z dnia 1 marca 2021 r. (karta 3); 4. Karta pobrań zapisów z urządzeń rejestrujących z 1 marca 2021 r. (karta 4); 5. Kontrolującym została przekazana płyta CD z plikami cyfrowymi zawierającymi dokumentację czasu pracy kierowców; 6.Inspektorzy dokonali wpisu w książkę kontroli przedsiębiorcy (karta 5); Zdaniem skarżącego organy kontrolne rozpoznały zażalenie niezgodnie ze stanem faktycznym i obowiązujących w tym przypadku przepisów prawa. Zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżący przedstawił do kontroli 1 marca 2021 r. wszystkie niezbędne dokumenty na co otrzymał potwierdzenie. Następnie pełnomocnik wręczył sprzeciw od wszczęcia czynności kontrolnych zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców. Mając na uwadze powyższe zdaniem strony sprzeciw nie był przedwczesny jak twierdzą organy. Nadto wskazał, że w toku poprzedniej kontroli nie przedstawił ewidencji czasu pracy kierowców ani dokumentacji w tym zakresie, tym nie mniej został ukarany za ten czyn karą 12.000 zł. Analizując argumentację organów kontrolnych w tym względzie, że można kontrolować ten sam okres u przedsiębiorcy wielokrotnie i nakładać tę samą karę. Takie stosowanie przepisów jest niezgodne z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśnił, że wskazanie przez organ w postanowieniu z [...], że organ kontrolny nie sporządził imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli – stanowi omyłkę pisarską nie mającą wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Wskazał, że wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego kara pieniężna wymierzona na mocy decyzji z [...] dotyczyła naruszeń: niepoddaniu się lub uniemożliwieniu kontroli w całości lub w części, tym samym nie dotyczyła nieokazaniu poszczególnych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z tymi przepisami, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia wyjaśnić trzeba na wstępie, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy odbywa się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) w zw. z art. 89c ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców ustanawia generalną zasadę, zgodnie z którą organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Regulacja zawarta w art. 58 ust. 1 ww. ustawy ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której przedsiębiorca w sposób nieuprawniony nękany jest przeprowadzaniem kolejnych kontroli dotyczących tego samego okresu jego działalności i w zakresie tego samego przedmiotu kontroli. Od zasady tej przewidziano wyjątki, opisane szczegółowo w art. 58 ust. 2 tej ustawy. Wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem art. 58 (a także innych przepisów ustawy: art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 i 2), przedsiębiorca może wnieść sprzeciw w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (art. 59 ust. 1 i 4 Prawa przedsiębiorców). Postanowienie organu I instancji, utrzymane w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem, podjęte zostało na podstawie art. 59 ust. 7 omawianej ustawy, zgodnie z którym organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Ustawa - Prawo przedsiębiorców nie określa wprost przesłanek, wedle których organ rozstrzyga o odstąpieniu bądź kontynuowaniu czynności kontrolnych, jednak należy przyjąć, że w przypadku stwierdzenia naruszenia jednego z przepisów, o jakich mowa w art. 59 ust. 1, organ winien wydać postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych, zaś uznanie, że kontrola została podjęta i wykonywana zgodnie z tymi przepisami, skutkuje postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Wobec braku innych regulacji (zarówno w omawianej ustawie, jak i w k.p.a., do którego odesłanie znajduje się w art. 59 ust. 16 tej ustawy), postanowienie, o jakim mowa w art. 59 ust. 7 pkt 2 (o kontynuowaniu czynności kontrolnych) organ winien wydać także wówczas, gdy przedsiębiorca uchybił terminowi do wniesienia sprzeciwu. Przyjęcie, że sprzeciw złożony został z naruszeniem 3-dniowego terminu, określonego w art. 59 ust. 4, jest przesłanką wystarczającą do kontunuowania czynności kontrolnych i zwalnia organ od merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie. W realiach przedmiotowej sprawy zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli doręczono skarżącemu 9 lutego 2021 r., w którym poinformowano o, że kontrola będzie mieć miejsce od dnia 1 marca 2021 r. Natomiast z akt sprawy wynika, że sprzeciw strona wniosła 1 marca 2021 r. Z analizy uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że podstawę do wydania rozstrzygnięcia z art. 59 ust. 7 (o kontynuowaniu czynności kontrolnych), stanowiło uznanie, że kontrola przedsiębiorcy, w wyniku której wydana została decyzja z [...], faktycznie nie doszła do skutku, gdyż przedsiębiorca uniemożliwił jej przeprowadzenie, a skoro tak, nie ma miejsce przypadek, o jakim mowa w art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców; - po drugie przyjęcie, że przedsiębiorca nie dochował 3-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Jeśli chodzi o tę ostatnią okoliczność, żaden z orzekających w sprawie organów nie przedstawił argumentów, które legły u podstaw stwierdzenia uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia sprzeciwu. Wzmianka w tym zakresie w obu postanowieniach jest jednozdaniowa. Tymczasem z treści art. 59 ust. 4 wynika, że termin 3 dni roboczych do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od dnia wszczęcia kontroli lub od wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. W niniejszej skarżący złożył sprzeciw w piśmie które wpłynęło do organu I instancji 1 marca 2021 r., a więc w dzień w którym zamierzano wszcząć kontrolę w świetle pisma z 4 lutego 2021 r. O ile w wielu przypadkach wniesienie sprzeciwu przez przedsiębiorcę jest reakcją na konkretne czynności kontrolne następujące po wszczęciu kontroli (np. razie naruszenia art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1), to w niektórych sytuacjach, przewidzianych przykładowo w art. 54 ust. 1 pkt 2 (zakaz równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, z wyłączeniem przypadków, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia) lub w art. 58 (cytowanym już wyżej), przedsiębiorca ma prawo złożyć sprzeciw jeszcze przed zapowiadaną datą wszczęcia kontroli. Jeśli bowiem ze sprzeciwu wynika, że zamierzonym celem jego złożenia jest niedopuszczenie do przeprowadzenia kontroli z uwagi na naruszenie zasad określonych w art. 54 ust. 1 pkt 2 lub w art. 58, na które wskazuje już treść zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, bądź inne okoliczności ujawnione pomiędzy tym zawiadomieniem, a dniem wszczęcia zapowiadanej kontroli, to trudno oczekiwać od przedsiębiorcy, aby czekał z wniesieniem sprzeciwu do daty, w której rozpoczynają się pierwsze czynności kontrolne. Inna interpretacja art. 59 ust. 4 Prawa przedsiębiorców, polegająca na przyjęciu, że w każdym bez wyjątku przypadku, sprzeciw można złożyć dopiero od dnia wszczęcia kontroli, pozbawiałaby instytucję sprzeciwu funkcji gwarancyjnej, którą w przypadku naruszeń jednego ze wskazanych wyżej przepisów, jest prawo przedsiębiorcy do podjęcia legalnych działań – w formie sprzeciwu - mających na celu zapobieżenie kontroli, która, w jego ocenie, co do zasady nie powinna się w ogóle odbyć, bądź nie ma podstaw do przeprowadzenia jej w konkretnym czasie lub w określonym zakresie. Zatem w takiej sytuacji, termin, o jakim mowa w art. 59 ust. 4 Prawa przedsiębiorców, otwiera się w dacie wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw oparty został na zaistnieniu okoliczności, o jakich mowa w art. 58 Prawa przedsiębiorców, tj. przeprowadzenie kontroli co do przedmiotu, który był już objęty uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Zatem skoro sprzeciw złożony został z naruszeniem 3-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 59 ust. 4, jest to przesłanką wystarczającą do wydania postanowienia o kontunuowaniu czynności kontrolnych i zwalnia organ od merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Dlatego ustalenie tej okoliczności ma znaczenie pierwszoplanowe. W uzasadnieniu obu podjętych postanowień organy zupełnie odwrotnie rozłożyły akcenty pomiędzy oceną merytoryczną argumentów podniesionych w sprzeciwie, a zachowaniem terminu do jego wniesienia, i to niezależnie od tego, że nie wskazały jakichkolwiek przyczyn, dla których zostało przyjęte, że skarżący wniósł sprzeciw z uchybieniem terminu. Tym niemniej powyższe pozostaje jednakże bez wpływu na rozstrzygnięcie, wobec stwierdzonej niezasadności sprzeciwu. Nadto decyzja z [...] i związane z nią postępowanie kontrolne obejmujące jak podaje skarżący w skardze oraz organ pierwszej instancji w postanowieniu z [...] r. obejmowało okres od 1 grudnia 2019 r. do 28 lutego 2021 r., a zatem okres poprzedzający okres kontroli wskazany w zawiadomieniu doręczonym stronie 4 lutego 2021 r. Organ I instancji w ww. postanowieniu wskazał, że postępowanie związane z decyzją z [...] i nałożona karą pieniężną w kwocie 12.000 zł dotyczyło naruszeń: niepoddania się lub uniemożliwienia kontroli w całości lub w części, tym samym nie dotyczyła nieokazaniu poszczególnych dokumentów. Nadto organ stwierdził, że faktycznie czynności kontrolne w wymaganym zakresie nie zostały przeprowadzone, albowiem nie poddano analizie czasu pracy kierowcy , ponieważ strona nie przedstawiła żadnych danych cyfrowych/wykresówek za wskazany okres. W nawiązaniu do powyższego zdaniem Sądu, podstawą do ustalenia, że faktycznie czynności kontrolne w wymaganym zakresie nie zostały przeprowadzone (którą argumentacje organ II instancji podzielił), co ze zrozumiałych przyczyn wyłącza zastosowanie art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, byłoby jedynie faktyczne nieprzeprowadzenie jakichkolwiek czynności kontrolnych wskutek np. zmiany terminu kontroli. Taka sytuacja w stanie sprawy nie miała jednak miejsca. Zdaniem Sądu wniesiony sprzeciw był niezasadny, gdyż wbrew zarzutom podniesionym w sprzeciwie, mimo opisanych powyżej mankamentów nie doszło do naruszeń przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Nadto ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługuje natomiast na podzielenie stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że sprzeciw był wniesiony bezpodstawnie z tej przyczyny, że nie sporządzono upoważnienia do czynności kontrolnych, a żadne czynności nie zostały rozpoczęte nie znajduje oparcia w aktach sprawy, zaś organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazał, że podanie w zaskarżonym postanowieniu, że nie sporządzono upoważnienia do kontroli stanowiło omyłkę pisarską w tym zakresie. Podsumowując wymaga podkreślenia, że w świetle literalnego brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców sprzeciw jest wnoszony wobec podjęcia i wykonywania przez organ czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Zatem sprzeciw skierowany jest wobec czynności organu kontroli, a fakt iż pierwszym z przepisów wymienionych w art. 59 ust. 1 jest przepis art. 48 dotyczący zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli wskazuje, że już to zawiadomienie, poprzedzające faktyczne czynności kontrolne, może być kwestionowane. Także według ust. 4 art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu, a jak ustalono sprzeciw złożono po terminie. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest bezzasadna. W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.