I SA/Ke 36/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska,, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata D. K.kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1.Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania. 1.1. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych ("ZUS", "Zakład") utrzymał w mocy decyzję z [...] r. nr [...], którą odmówił E. K. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność w łącznej kwocie 41 249,52 zł. 1.2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 9 grudnia 2010 r. E. K. zgłoszona była do ubezpieczeń z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w zakresie usług kosmetycznych. Działalność prowadzona była na podstawie wpisu nr FNW 6410 1834/97 Burmistrza Miasta i Gminy W. i została wyrejestrowana z dniem 10 grudnia 2010 r., a wpis wykreślony z ewidencji. W związku z prowadzoną działalnością gospodarczą E. K. obowiązana była do opłacania składek ubezpieczeniowych. Z uwagi na niedopełnienie powyższego obowiązku na jej koncie powstało zadłużenie. 1.3. ZUS wskazał, że zasady umarzania należności zostały uregulowane w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j. t. Dz. U. z 2015 r., poz.121 ze zm.), dalej jako "ustawa s.u.s." Następnie Zakład stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 3a tej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umarzania tych należności określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365), dalej jako rozporządzenie. W ocenie Zakładu, w przypadku zobowiązanej, nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy s.u.s, bowiem E. K. osiąga dochody z pobieranego świadczenia emerytalnego oraz jest współwłaścicielem lokalu użytkowego. W związku z powyższym postępowanie w sprawie prowadzone było w oparciu o treść art. 28 ust. 3a ustawy s.u.s oraz rozporządzenie. Zakład ustalił, że E. K. jest osobą rozwiedzioną od 1988 r. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i z uwagi na posiadane schorzenia funkcjonuje dzięki pomocy córki wspólnie z nią zamieszkującą i gospodarującą, zgodnie z oświadczeniem strony "nie zarabiającą". Wedle ustaleń organu zobowiązana utrzymuje się z pobieranego z ZUS świadczenia emerytalnego w wysokości 793,85 zł netto. Ponadto E. K. posiada dodatkowy dochód w wysokości 1550 zł miesięcznie z tytułu najmu lokalu, wg oświadczenia do końca roku 2015 z uwagi na konieczność rozbiórki budynku gospodarczego. Zakład ustalił, że aktualnie łączna kwota dochodu E. K. wynosi 2 343,85 zł miesięcznie. Nadto organ podniósł, że córka zobowiązanej I. K., zgłoszona jest od 20 października 2010 r. do ubezpieczeń z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności pod nazwą Klinika Zdrowej Skóry oraz od 19 marca 2015 r. z tytułu umowy agencyjnej/zlecenia zawartej ze Ś. Wojewódzką Komendą OHP. Strona pokrywa z tytułu comiesięcznych kosztów utrzymania wydatki w łącznej kwocie ok. 300 zł oraz koszty ogrzewania domu węglem kamiennym 7 ton rocznie ok. 5600 zł/rok koszty leczenia w kwocie 360 zł miesięcznie, podatek od nieruchomości 147,29 zł/m-c i podatek od najmu lokalu 146,37 zł/m-c. Poza zaległościami wobec ZUS E. K. posiada inne zobowiązania pieniężne. Na podstawie zeznań strony ustalono, że spłaca ona zobowiązania u osób fizycznych w kwocie ok. 600 zł oraz w ratach po 500 zł miesięcznie kredyt bankowy, zaciągnięty na kwotę 28 000 zł. przez obcą osobę, z powodu braku zdolności kredytowej. W postępowaniu strona przedłożyła harmonogram spłat kredytu w wysokości 30.000 zł, dla którego ustalone są raty w wysokości malejącej od 1448,82 zł -1312,10 zł. Postępowanie przez ZUS wykazało, że E. K. jest właścicielką nieruchomości położnej we W.przy ul. S. 22 o pow. użytkowej 0,0347 ha z urządzoną KW nr KI1W/00000042/2 oraz posiada w użytkowaniu wieczystym nieruchomość zabudowaną o pow. 0,0390 ha z urządzoną KW nr KU W/00013778/4 położoną we Włoszczowie. Zobowiązana zajmuje parter domu, który w pozostałej części należy do jej brata B. S. i siostry J. T. zamieszkujących obecnie poza granicami kraju. Nadto, zgodnie z danymi CEPiK, strona figuruje jako współwłaściciel samochodu osobowego marki Ford Fiesta rok prod. 1992, który zgodnie oświadczeniem strony jest w złym stanie technicznym i nadaje się do zezłomowania. Ustosunkowując się do twierdzeń strony, podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, w których strona powoływała się na niemożliwość prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na zły stan zdrowia, ZUS wskazał, że prowadzone postępowanie wykazało, że strona prowadziła działalność. Zdaniem Zakładu, powyższe potwierdzała okoliczność regulowania przez stronę zobowiązań wobec Urzędu Skarbowego oraz wydanie przez ZUS decyzji obejmujących stronę ubezpieczeniami społecznymi. 1.4. Odnosząc się do podkreślanych przez stronę okoliczności związanych ze spłacaniem licznych zobowiązań kredytowych, co miało wpływ na pogorszenie się jej sytuacji materialnej , ZUS podniósł, że zeznania i oświadczenia strony w tym zakresie są niespójne. Na potwierdzenie zaciągniętego przez osobę trzecią kredytu zobowiązana nie przedłożyła żadnej dokumentacji, natomiast w odniesieniu do kredytu bankowego przedłożyła harmonogram spłat rat kredytu, który nie zawiera identyfikatorów banku. Organ podkreślił. że z jednej strony zobowiązana w oświadczeniu wskazała, że nie posiada zdolności kredytowej, z drugiej zaś strony przedstawia harmonogram spłaty, który miałby potwierdzać zaciągnięcie zobowiązania z ratą na poziomie przewyższającym jej dochody. Zdaniem ZUS, wobec faktu utraty dochodu z najmu z końcem 2015 r., zaciągnięcie tak wysokiego kredytu jest niespójne z oświadczeniem o braku zdolności kredytowej oraz nieracjonalne z punktu widzenia możliwości regulowania przez stronę miesięcznych rat w relacji do dochodu jakim ona dysponuje. Nadto organ podkreślił, że w przypadku zobowiązanej nie wystąpiły sytuacje drastyczne, związane ze szkodami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia mającego wpływ na możliwości płatnicze i możliwości pozyskiwania dochodów. Zdaniem ZUS nie wystąpiła również sytuacja określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, która pozwala umorzyć należności z tytułu składek w przypadku wystąpienia przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka rodziny, jednakże taka choroba musi powodować konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, która wyklucza zobowiązanemu możliwość zarobkowania. Zakład uznał, że podnoszone przez stronę problemy zdrowotne i okresowy stopień niepełnosprawności pozbawiają ją możliwości zarobkowania, jednak nie jest pozbawiona środków na utrzymanie bowiem uzyskuje dochód w postaci świadczenia emerytalnego. Organ zaznaczył, że nie można oczekiwać od ZUS, aby wniosek o umorzenie rozpatrywany był pod kątem wsparcia socjalnego. Wskazał, że wprawdzie źródłem dochodu strony jest emerytura, której wysokość nie zapewnia minimum socjalnego określonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych lecz dodatkowo strona uzyskuje dochód z tytułu najmu lokalu. ZUS podkreślił, że mimo niskich dochodów E. K. nie korzystała z żadnej formy pomocy społecznej i nadal zaciągała zobowiązania zarówno u osób fizycznych jak i wobec banków. Ponadto posiadany przez nią majątek w postaci własności nieruchomości, zdaniem Zakładu, nie dawał podstaw do rozpatrywania sprawy w kategoriach ubóstwa. ZUS jeszcze raz zaznaczył, że przewlekła choroba, która eliminuje zobowiązaną z rynku pracy nie stanowi o utracie źródeł przychodów, którymi są emerytura i dochód z najmu lokalu (aktualnie do 30 września 2015 r.) Tym samym ,biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne sprawy ZUS uznał, że warunek umożliwiający umorzenie należności z tytułu składek określony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia również nie został spełniony. W konkluzji swoich rozważań ZUS stwierdził, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stosowaną w szczególnych okolicznościach i zgodnie z linią orzecznictwa sądowego zastrzeżoną dla sytuacji drastycznych, a takich w przypadku zobowiązanej nie stwierdzono. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na decyzję opisaną w pkt 1.1. E. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, tj. w szczególności art. 7, 11, 77§1, 80 oraz 107§3 k.p.a polegające w szczególności na: niedostatecznym i przekłamanym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydania przedmiotowych decyzji; niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy; braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dokonanie dowolnych niezwykle krzywdzących ustaleń, wydaniu decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego; wydaniu decyzji w oparciu o dowolną i całkowicie błędną interpretację zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o wysnute przez organ administracyjny przypuszczenia i prognozy co do przyszłej sytuacji materialnej skarżącej, a nie zaś o aktualny stan faktyczny; dowolność wydania decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie, które nie wyjaśnia słuszności interesu publicznego, stanowiącego podstawę wydania. W uzasadnieniu skargi strona wymieniła liczne, w swoim uznaniu, dowody świadczące o przeinaczaniu przez ZUS faktów w sprawie. Skarżąca zarzuciła Zakładowi ignorowanie złożonych przez nią dowodów świadczących o spełnieniu przesłanek umorzenia wynikających z rozporządzenia, między innymi: orzeczenia lekarskiego o niezdolności do pracy oraz orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, karty leczeń i informacyjnych ze szpitala, harmonogramu spłaty kredytu, decyzji nadzoru budowlanego nakazującą natychmiastową rozbiórkę wynajmowanego budynku; faktur za materiały budowlane. Następnie skarżąca podkreśliła, że Zakład dokonując ustaleń w sprawie pominął, iż córka w Komendzie OHP zatrudniona była jednorazowo, oceniając stan zdrowia (stan nogi) nie wziął pod uwagę załączonych zaświadczeń lekarskich oraz przemilczał, że o przyznany dodatek pielęgnacyjny ubiegała się 3 lata. Skarżąca nie zgodziła się z ZUS, że w jej sytuacji nie zaszły sytuacje drastyczne bądź nadzwyczajne Temu stanowi odpowiada zawalenie się ściany i dachu starego budynku oraz występowanie przewlekłej choroby. Ponadto podkreśliła, że po zakończeniu umowy najmu lokalu, pozostanie jej utrzymywanie się jedynie z emerytury w kwocie 793,85 zł. Nadto zaznaczyła, że z uwagi na orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy nie prowadziła działalności gospodarczej, traktując ją hobbystycznie. Jednocześnie zarzuciła pracownikom ZUS działanie wbrew ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach państwowych, którzy przysłali jej decyzje po 5 latach od rejestracji pozbawiając stronę wcześniejszego wyboru wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. 2.2. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 2.3. W piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2016 r. skarżąca jeszcze raz zaznaczyła, że poprzednie decyzje wydane wobec niej przez Zakład, tj. decyzja z dnia 28 grudnia 2011 r., jak i z 12 kwietnia 2012 r., zostały doręczone jej 4 lata po terminie. Wyraziła żal, że pracownicy ZUS przeinaczali fakty w sprawie, przedłużali rozpatrzenie wniosku o dodatek pielęgnacyjny, czy wysyłali decyzje na inny niż jej adres zamieszkania. Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki wynikające z rozporządzenia, wobec czego powinny należności być one umorzone. W załączeniu do pisma strona złożyła kserokopię wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz kserokopię pisma z 16 grudnia 2012 r. skierowanego do Dyrektora ZUS. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady- związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. 3.2. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej jako k.p.a.), sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, uzupełniając o nowe okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, ewentualnie uległy zmianie oraz te, które w związku ze zmianą przepisów prawa mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy musi zatem uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania przez niego decyzji. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności odnosi się do przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. instytucji ponownego rozpoznania sprawy pomimo, że wniosek inicjujący to postępowanie nie ma charakteru dewolutywnego. 3.3. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS odmawiająca skarżącej umorzenia zaległości składkowych. Podstawę materialno-prawną umorzenia należności składkowych, stanowi art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy s.u.s. Powołany przepis stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jednocześnie wskazując na przypadki w których ona zachodzi. Ponadto, w związku z tym, że sprawa dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, organ ma możliwość umorzenia tych należności także w innych uzasadnionych przypadkach. Na te uzasadnione przypadki wskazuje § 3 powołanego wcześniej rozporządzenia. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Proces subsumpcji normy materialnej musi być jednak zawsze poprzedzony dokonaniem ustaleń faktycznych, przy respektowaniu zasady wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wydanie decyzji, w warunkach wskazanej wyżej normy prawa materialnego musi więc być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić w niniejszej sprawie, organ orzekając bierze pod uwagę sytuację w jakiej znajduje się wnioskodawca w chwili gdy podejmowana jest decyzja w sprawie. Organ powinien zatem dokonać wszechstronnej i aktualnej w odniesieniu do daty wydania decyzji analizy zdolności płatniczej strony oraz aktualnych warunków jej egzystencji. 3.4. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że proces decyzyjny organu nie wypełnia nałożonych na organ administracji obowiązków procesowych. Ustalając sytuację materialną skarżącej i jej możliwości płatnicze, w aspekcie omówionych wyżej przesłanek przyznania ulgi, organ podejmując decyzję 25 listopada 2015 r. wskazał na fakt dysponowania przez wnioskodawczynię dochodem, na który składa się czynsz z najmu lokalu w wysokości 1550 zł miesięcznie. Co znamienne, organ w uzasadnieniu decyzji (str. 6) sam wskazał, że wnioskodawczyni dochodem tym dysponuje do 30 września 2015 r., czyli w dacie orzekania ten stan był nieaktualny. Dodać należy, że już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego strona informowała, że w związku z nakazem rozbiórki budynku, dochód z tytułu jego najmu będzie uzyskiwała tylko do 30 września 2015 r. Powyższą okoliczność potwierdzają też znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, tj. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie z 3 sierpnia 2015 r. (k. 135) nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego oraz kserokopia aneksu do umowy najmu budynku (k. 139), z którego wynika termin obowiązywania umowy najmu do 30 września 2015r. Organ drugiej instancji dokonując oceny przesłanek przyznania ulgi zignorował tę okoliczność, która niewątpliwie mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, godzi w wymienione wyżej zasady z art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. i nie zasługuje na akceptację. Obowiązkiem procesowym organu było bowiem wobec zaistniałej utraty znaczącej części źródła dochodu uwzględnienie tego faktu przy ocenie przesłanek przyznania wnioskowanej ulgi. Analiza zdolności płatniczych wnioskodawcy wymaga zawsze ustalenia aktualnej wysokości osiąganych przez niego dochodów oraz ponoszonych przez niego i jej rodzinę wydatków oraz relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, dokonanie analizy sytuacji materialnej skarżącej istniejącej w dacie rozstrzygnięcia, daje organowi możliwość oceny, czy sytuacja materialna i życiowa skarżącej pozwala i w jakim zakresie, na zapłatę należności. Rozstrzygając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i po przeprowadzeniu postępowania i rozważeniu wszechstronnie zebranego materiału dokona oceny sytuacji życiowej i możliwości płatniczych skarżącej w kontekście przesłanek umorzenia zaległości, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801).