I SA/Ke 368/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Dwikozy na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 9 czerwca 2017 r. nr DPR.III-433.2.5.145.2017 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu na odrzucenie wniosku 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny – przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego; 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz Gminy Dwikozy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1.1 Gmina Dwikozy złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014 -2020. Z opisu projektu wynika, że projekt będzie realizowany w Szkole Podstawowej w Gierlachowej, a jego celem jest budowanie i rozwijanie wśród uczniów kompetencji kluczowych niezbędnych na rynku pracy. W projekcie zaplanowano doposażenie pracowni szkolnej w sprzęty i materiały niezbędne do realizacji zajęć dodatkowych. Instytucja Zarządzająca tj. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego obsługiwany przez Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej: organ), pismem z 26 kwietnia 2017 r. nr EFRR-III.432.07.04.060.0042.1.2017 poinformował wnioskodawcę, że wniosek został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych: kryterium dopuszczające nr 2 pn. "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa oraz obowiązującymi wytycznymi". Organ wyjaśnił, że zgodnie z danymi przedstawionymi w sekcji III wniosku o dofinansowanie beneficjentem jest Gmina Dwikozy. Natomiast z informacji zawartych w sekcji IV wniosku wynika, że projektem została objęta placówka oświatowa z terenu gminy, dla której organem prowadzącym jest Stowarzyszenie Przyjaciół Przedszkola i Szkoły w Gierlachowie koło Sandomierza Gmina Dwikozy. Z uchwały nr XX/89/12 Rady Gminy w Dwikozach z 20 lutego 2012 r. wynika, że z dniem 31 sierpnia 2012 r. została zlikwidowana m.in. Szkoła Podstawowa w Gierlachowie z siedzibą w Gierlachów 96. Następnie uchwałą nr XXVI/122/12 Rady Gminy w Dwikozach z 22 sierpnia 2012 r. szkoła ta została przekazana w użyczenie Stowarzyszeniu Przyjaciół Przedszkola i Szkoły w Gierlachowie koło Sandomierza na okres 6 lat z przeznaczeniem m.in. na prowadzenie szkoły podstawowej i punktu przedszkolnego. Organ powołał art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 1943, ze zm.), z którego wynika, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność m.in. w zakresie wykonywania remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie oraz wyposażenia szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Organ wskazał, że Gmina Dwikozy nie będąc organem prowadzącym szkołę zgodnie z ustawą o systemie oświaty, nie jest podmiotem uprawnionym do realizacji niniejszego projektu. 1.2 Gmina Dwikozy wniosła protest, w którym wyjaśniła, że wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację oceny formalnej. Oznaczało to dla niej, że wniosek nie zawierał błędów powodujących odrzucenie projektu. Jednak najpóźniej na etapie oceny merytorycznej gmina powinna zostać wezwana do poprawienia wniosku. W związku z brakiem takiego wezwania wniosła o możliwość poprawy wniosku. Powołała się na inny konkurs dotyczący szkoły, gdzie na etapie oceny formalnej wezwano do wpisania poprawnych danych szkoły. 1.3 W piśmie z 9 czerwca 2017 r. nr DPR.III-433.2.5.145.2017 organ nie uwzględnił protestu. Wyjaśnił, że na etapie oceny formalnej oceniający stwierdzili, że wniosek złożony przez Gminę Dwikozy i podpisany przez jej wójta złożony został przez podmiot uprawniony. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 6 regulaminu konkursu, jednostki samorządu terytorialnego z terenu województwa świętokrzyskiego są podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o dofinansowanie w przedmiotowym konkursie. Na etapie oceny merytorycznej stwierdzono, że projekt dotyczy Szkoły Podstawowej w Gierlachowej, dla której Gmina Dwikozy nie jest organem prowadzącym, a więc nie jest podmiotem uprawnionym do remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, czy wyposażenia w pomoce dydaktyczne i sprzęt. Przywołany przez wnioskodawcę inny konkurs nie jest tożsamy z przedmiotową sprawą, z uwagi na fakt, że wniosek został tam złożony przez organ prowadzący. Uzupełnienie czy poprawa dokumentacji w przedmiotowej sprawie prowadziłaby do istotnej jego modyfikacji, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 11 Iipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. 2014 poz. 1146 ze zm., dalej: ustawy wdrożeniowej). Spowodowałoby to zmianę podmiotu występującego jako wnioskodawca, odpowiedzialnego za realizację projektu. 2.1 Skargę na rozstrzygnięcie organu z 9 czerwca 2017 r. złożyła Gmina Dwikozy. Zarzuciła organowi dowolną ocenę regulaminu. Wyjaśniła, że wójt składając wniosek o dofinansowanie miał pełną świadomość, że szkoła stanowi własność komunalną gminy, a organem prowadzącym jest stowarzyszenie. Fakt ten nie zwalnia gminy jako właściciela obiektu, z obowiązku dbania o szkołę i jej prawidłowe funkcjonowanie, bez względu na to kto jest organem prowadzącym. Wskazała na art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy. Zdaniem skarżącej, ocena czy podmiot składający wniosek jest podmiotem uprawnionym do dokonania tej czynności winna być dokonywana na etapie oceny formalnej. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku niedopełnienia przez wnioskodawcę wymogów formalnych wzywany jest on jednokrotnie do ich uzupełnienia. Organ prowadzący wynikał już z "krótkiego opisu wniosku". Na etapie oceny merytorycznej nie ma już miejsca na czynienie tego rodzaju wniosków, gdyż nie pozwala na to definicja kryterium zawarta we wzorze karty oceny merytorycznej. Gmina wskazała, że zarówno ona jak i stowarzyszenie są podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku, gdyż beneficjentem pomocy i tak jest szkoła. Wyjaśniła, że budynek szkoły przekazany jest w użyczenie i przeznaczony na działalność szkoły. Mimo przekazania w 2011 r. pięciu szkół do prowadzenia stowarzyszenia, gmina nadal realizuje remonty tych budynków, mając na uwadze, że jest to majątek gminy oraz że stowarzyszenia nie są tego w stanie czynić z własnych środków. Z regulaminu konkursu nie wynika, by to, że gmina nie jest organem prowadzącym szkołę a jedynie właścicielem obiektu wykluczał ją z konkursu. Skarżąca przedstawiła wykaz prac remontowanych jakie przeprowadziła w szkołach prowadzonych przez stowarzyszenia. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na protest. Nie zgodził się ze stanowiskiem skargi, że na etapie oceny merytorycznej nie może być już przeprowadzana ocena formalna. Wyjaśnił, że kwestie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa badane są też na etapie oceny merytorycznej. Odnosząc się do obowiązków gminy wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym organ wskazał, że jeśli gmina zlikwidowała szkołę, a następnie przekazała ją stowarzyszeniu z przeznaczeniem na prowadzenie szkoły, to nie odpowiada za jej działalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. 2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146 z późn. zm. - dalej "ustawa wdrożeniowa"), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Przystępując do kontroli oceny wniosku należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżący po otrzymaniu informacji, o nie uwzględnieniu projektu na etapie oceny merytorycznej z 9 czerwca 2017 r., wniósł w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Oznacza powyższe, że możliwa jest merytoryczna ocena przez sąd złożonej skargi. 4.2 Istotą sporu w sprawie jest ocena prawidłowości dokonania przez Instytucję Zarządzającą oceny merytorycznej wniosku w zakresie dopuszczającego kryterium ogólnego nr 2 tj. zgodności projektu z obowiązującymi przepisami prawa oraz obowiązującymi wytycznymi. Nie uwzględniając protestu organ wskazał, że wniosek złożony został przez podmiot nieuprawniony, albowiem skoro dotyczy szkoły podstawowej w Gierlachowie dla której organem prowadzącym w myśl ustawy o systemie oświaty jest Stowarzyszenie Przyjaciół Przedszkola i Szkoły w Gierlachowie k/Sandomierza, to Gmina Dwikozy nie miała legitymacji do wystąpienia z takim wnioskiem, w związku z czym nastąpiło naruszenie prawa. Na etapie oceny formalnej wniosek badany był jedynie pod kątem tego czy skoro jako beneficjenta projektu wskazano Gminę Dwikozy, to czy podpisał go wójt tej gminy. Skoro podpis złożyła osoba uprawniona, to zdaniem organu wniosek spełniał kryteria formalne. Nadto wskazano, że zgodnie z paragrafem 1 pkt 6 regulaminu jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o dofinansowanie w badanym konkursie. W ocenie skarżącej Gminy Dwikozy legitymacja do złożenia wniosku to kwestia formalna, która winna być rozpatrywana na etapie oceny formalnej wniosku, a na wypadek ustalenia, że wniosek pochodzi od osoby nieuprawnionej winien w sprawie znaleźć zastosowanie tryb o jakim mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Pozbawienie skarżącej możliwości uzupełnienia braków formalnych powoduje, że wniosek rozpoznany został w sposób dowolny. Nadto Gmina powołała się na zapis ustawy o samorządzie gminnym ( art. 7 ust. 1 pkt 8) z którego wynika, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy, a regulamin w § 1 ust.6 wskazuje, że podmiotem uprawnionym do dofinansowania w ramach tego konkursu są między innymi jednostki samorządu terytorialnego z terenu województwa świętokrzyskiego, które to zapisy doprowadziły do wskazania jako beneficjenta Gminy Dwikozy, choć tak naprawdę jest nim opisana we wniosku szkoła podstawowa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach stanowisko zaprezentowane przez organ nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a dokonana przez niego ocena projektu narusza art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. 4.3 Osią sporu jest ustalenie czy kwestie poprawności wskazania podmiotu uprawnionego do składania wniosku należy rozpatrywać na etapie oceny formalnej jak chce strona skarżąca czy też można to zrobić tak jak w niniejszej sprawie na etapie oceny merytorycznej wniosku. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 9 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej instytucja zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, wynikające z ustawy. Zgodnie z jej art. 37 ust. 1 i 2 wybór projektów do dofinansowania jest przeprowadzany przez właściwą instytucję w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w art. 41 ust. 2 pkt 1-12 powołanej wyżej ustawy w tym: "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia" (pkt 7). Konkurs w rozpoznawanej sprawie został przeprowadzony na podstawie regulaminu określonego przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, który wyznaczał ramy prawne postępowania konkursowego i do którego reguł podmioty uczestniczące miały obowiązek zastosowania się. Zgodnie z zasadami określonymi w regulaminie projekt poddawany jest ocenie formalnej określonej w § 6 pkt I i II regulaminu oraz jednoetapowej ocenie merytorycznej opisanej w jego pkt III § 6. Z załącznika nr 8 do regulaminu Karta A pkt 6 wynika, że to na etapie oceny formalnej organ bada czy wnioskodawca jest uprawniony do składania wniosku. Ocena ta wbrew stanowisku organu nie może odbywać się abstrakcyjnie w oderwaniu od jego treści. Taki pogląd prowadziłby do sytuacji dopuszczenia do oceny merytorycznej wniosku, w którym beneficjentem jest podmiot w świetle prawa nieuprawniony. Oznacza to, że nie jest wystarczające zbadanie czy wniosek podpisała osoba wskazana jako wnioskodawca lub osoba ją reprezentująca. Zbadać bowiem należy, czy w zgodzie z merytoryczną zawartością wniosku złożyła go osoba uprawniona. Tylko tak przeprowadzona ocena formalna pozwala w sposób zgodny z prawem stwierdzić czy beneficjent wniosku określony został właściwie i po spełnieniu innych kryteriów formalnych przejść do etapu oceny merytorycznej, w trakcie której nie jest dopuszczalne badanie braków formalnych. Zgodność projektu z prawem badana na tym etapie ( pkt 2 zał. do regulaminu Nr 9) oznacza jak w nim wyjaśniono zgodność podstawowych parametrów technicznych z obowiązującymi aktami prawnymi dotyczącymi realizowanej inwestycji oraz kwestie prawne związane z realizacja projektu np. własność gruntów. Zgodność z prawem oznacza więc na tym etapie poprawność założeń merytorycznych projektu, a nie ponowne badanie przesłanek formalnych. W razie stwierdzenia na etapie oceny merytorycznej, że doszło do niewłaściwej oceny formalnej ( np. jak w sprawie rozpatrywanej - błędnie wskazana osoba uprawniona do złożenia wniosku) obowiązkiem organu było zgodnie z § 6 III pkt 11 regulaminu przekazać wniosek do KOP-OF I, gdzie przeszedłby on ponownie procedurę oceny formalnej. W świetle powyższego doszło do naruszenia przez Instytucję Zarządzającą przywołanych wyżej zapisów regulaminu konsekwencją czego było naruszenie zasady rzetelności o jakiej mowa w art. 37 ustawy wdrożeniowej. 4.4 Badając ponownie wniosek w trakcie oceny formalnej organ będzie miał na uwadze, że zgodnie z zapisem § 1 pkt 6 regulaminu beneficjentem projektu dotyczącego rozwoju infrastruktury edukacyjnej i szkoleniowej jest Szkoła Podstawowa w Gierlachowie reprezentowana przez organ ją prowadzący tj. Stowarzyszenie Przyjaciół Przedszkola i Szkoły w Gierlachowie k/ Sandomierza ( art. 5 ust. 7 ustawy system oświaty Dz.U.2016.1943). 4.5 W związku z powyższym wobec nieprawidłowo wskazanego uprawnionego do złożenia wniosku organ wezwie podpisanego pod wnioskiem wójta Gminy Dwikozy do jego uzupełnienia w trybie art. 43 ustawy wdrożeniowej. Procedura ta jest możliwa bo wynika wprost ze wskazanego powyżej przepisu ustawy a nadto powtórzona została w § 6 II pkt 4 - 9 regulaminu. Regulamin dopuszcza bowiem nie tylko poprawienie omyłki, niemającej znaczenia dla spójności i rzetelności projektu, ale nawet uzupełnienie wniosku, pod warunkiem, żeby jego modyfikacja nie była istotna. Nie może budzić wątpliwości, że wezwanie do poprawnego wskazania osoby uprawnionej do złożenia wniosku nie jest jego istotną modyfikacją albowiem w rozpatrywanej sprawie w każdym przypadku beneficjentem projektu jest szkoła a nie organ ją reprezentujący. Nadto skoro co sporne nie jest, w świetle informacji stron zawartych w proteście i informacji o jego nieuwzględnieniu, badając wniosek o dofinansowanie o nr. RPSW.07.04.00-26-0036/16, gdzie beneficjentem była inna szkoła, organ w trakcie oceny formalnej wezwał do zmiany uprawnionego do złożenia wniosku z prowadzącego tą szkołę stowarzyszenia na samą szkołę. Takie postępowanie zdecydowanie narusza zasadę rzetelności, równości i bezstronności o jakich mowa w art. 37 ustawy oraz art. 125 ust. 3 a rozporządzenia ogólnego przywołanego w tym przepisie. W tym zakresie zapis załącznika nr 8 Karty A, że zaznaczenie odpowiedzi nie w pkt 6 tej karty powoduje odrzucenie wniosku ( rozumiane jako brak możliwości wezwania do jego uzupełniania) jest prawnie bezskuteczne jako sprzeczne z przepisem ustawy tj. art.43 ustawy wdrożeniowej, konsekwencją czego jest przekroczenie zawartej w art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 tej ustawy delegacji ustawowej do jego wydania. Skoro bowiem cytowany powyżej przepis ustawy i powtarzający go zapis regulaminu wskazują na możliwość uzupełniania braków formalnych wniosku na etapie oceny formalnej, to prawnie bezskuteczne muszą być wyjaśnienia załącznika do tego regulaminu ograniczające tą możliwość w zakresie sprzecznym tak z ustawą jak i wydanym z jej upoważnienia regulaminem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. w sprawie II GSK 131/17 wskazał "... regulamin konkursu – jako dokument systemu realizacji- nie dość, że nie może być sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i programowymi, to również nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania..." 4.5 Powyższe oznacza, że poprawnie organ zakwestionował uprawnienie Gminy Dwikozy do wniesienia badanego wniosku, choć uczynienie tego na etapie oceny merytorycznej było błędem mającym istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. W związku z tym ponownie przeprowadzając ocenę projektu w zgodzie z § 6 III pkt 11 przekaże wniosek na etap oceny formalnej a następnie wezwie podpisanego pod wnioskiem Wójta Gminy Dwikozy do jego uzupełnienia w zakresie pkt 6 karty A oceny formalnej, wdrażając dalsze procedury w zależności od uzyskanej odpowiedzi. 4.6. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art.61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasadzając na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów ( 200 zł wpis sądowy plus 480 zł jako zwrot kosztów zastępstwa procesowego).