I SA/Ke 376/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Dyrektor") decyzją z [...] 2018 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Kierownik) z [...]2018 r. nr [...]wydaną dla M. M. w przedmiocie płatności ekologicznej na 2017 r. Organ ustalił, że 2 czerwca 2017 r. M. M. złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2017, w tym przyznanie kosztów transakcyjnych. Kierownik przyznał stronie płatność ekologiczną na rok 2017 w łącznej wysokości [...]zł. M. M. wnioskował o przyznanie płatności do wariantu 1.1 uprawy rolnicze w okresie konwersji do działki rolnej K1 o powierzchni 1,79 ha, natomiast zakwalifikowana powierzchnia wyniosła 1,74 ha. Kierownik przyznał płatności do wariantu 1.1 do powierzchni stwierdzonej w wysokości 1.680,84 zł (iloczyn powierzchni 1,74 ha i stawki płatności dla 1 ha dla wariantu 1.1). Dodatkowo, przyznał stronie kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych na 2017 r. w wysokości 197,95 zł. Łączna kwota przyznanych płatności w ramach wariantu 1.1 (z uwzględnieniem kosztów transakcyjnych) wyniosła 1.878,79 zł. W ramach wariantu 5.1 uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji strona zadeklarowała dwie działki rolne oznaczone literami G1 i H1 o łącznej powierzchni 0,65 ha. W trakcie kontroli na miejscu ustalono, że dla działki rolnej G1 zdefiniowanej przez stronę jako "trwały użytek zielony" o powierzchni 0,45 ha, zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...], stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,38 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wyniosła zatem 0,07 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych (0,65 ha) a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (0,58 ha) wynosi 12,07 %. Do obliczenia płatności przyjęto obszar 0,51 ha, który pomnożono przez stawkę płatności dla wariantu 5.1, tj. 787 zł, co dało wartość 346,28 zł. Dodatkowo, Kierownik przyznał stronie kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych na rok 2017 w wysokości 65,98 zł. Łączna kwota przyznanych płatności w ramach wariantu 5.1 (z uwzględnieniem kosztów transakcyjnych) wyniosła 412,26 zł. W ramach wariantu 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji strona zadeklarowała działkę rolną I o powierzchni 0,86 ha. Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności w ramach wariantu 11.1 wynosi również 0,86 ha. Stawka płatności do 1 ha w ramach wariantu 11.1 wynosi 559 zł. Kwota płatności ekologicznej w ramach tego wariantu wyniosła 480,74 zł. Dodatkowo, Kierownik przyznał stronie kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych na rok 2017 w wysokości 97,84 zł. Łączna kwota przyznanych płatności w ramach wariantu 11.1 (z uwzględnieniem kosztów transakcyjnych) wyniosła 578,58 zł. W ramach wariantu 6.1 trwałe użytki zielone w okresie konwersji wnioskodawca zadeklarował działkę rolną E1 o powierzchni 1,16 ha, natomiast w ramach wariantu 12.1 trwałe użytki zielone po okresie konwersji zadeklarował działki rolne A1, B1, C1 i D1 o łącznej powierzchni 4,45 ha. Kierownik odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 6.1 trwałe użytki zielone w okresie konwersji i wariantu 12.1 trwałe użytki zielone po okresie konwersji. Utrzymując w mocy tą decyzję Dyrektor wyjaśnił, że w przypadku pakietów 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik jest posiadaczem gatunków zwierząt wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej. W trakcie kontroli administracyjnej ustalono, że warunek ten - określony w § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 370 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", nie został spełniony przez M. M.. Posiadane zwierzęta w gospodarstwie, ustalone na podstawie zaświadczenia wydanego przez Okręgowy Związek Hodowli Koni oraz wykazu przekazanego przez Jednostkę Certyfikującą dają wartość 3,18 DJP EKO. Warunek posiadania określonej liczby zwierząt (o którym mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego) został spełniony jedynie w przypadku pakietu 5 i 11, gdzie brane są pod uwagę grunty zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej (objęty obszarem zatwierdzonym) w ramach pakietu 5, 6, 11 oraz 12, z wyłączeniem gruntów, na których: a/ uprawiane rośliny bobowate drobnonasienne, trawy lub ich mieszanki uprawiane w plonie głównym w ramach pakietu 5 lub 11 zostaną wykorzystane w danym roku jako nawóz zielony, b/ uprawy wieloletnich roślin bobowatych drobnonasiennych, wieloletnich traw lub ich mieszanek uprawianych w plonie głównym w ramach pakietu 5 lub 11, w drugim roku ich uprawy, zostaną wykorzystane jako nawóz zielony (grunty wyłączone z weryfikacji obsady także w pierwszym roku uprawy). Natomiast do spełnienia warunku określonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego należy wziąć pod uwagę wszystkie TUZ-y zadeklarowane we wniosku (w tym objęte płatnością rolno- środowiskowo-klimatyczną). Wynika to wprost z treści regulacji prawnych, gdzie prawodawca wyraźnie określił, że w przypadku pakietu 6 oraz 12 warunek posiadania zwierząt jest spełniony, jeżeli liczba zwierząt wynosi co najmniej 0,3 DJP na 1 ha wszystkich TUZ zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej. Ustawodawca nie użył sformułowania (tak jak ma to miejsce w przypadku pakietu 5 i 11 w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego), że należy wziąć pod uwagę grunty objęte obszarem zatwierdzonym w ramach pakietów ekologicznych. Odnosząc się do powierzchni kwalifikującej się do płatności dla działek rolnych K1 zgłoszonej w ramach pakietu 1 oraz G1 zgłoszonej w ramach pakietu 5, wobec których zastosowane sankcje powierzchniowe, Dyrektor wyjaśnił, że nie ma podstaw do zmiany rozstrzygnięcia przyjętego przez Kierownika. Powierzchnia działek została zmierzona odbiornikiem GPS, a stan ich zagospodarowania został udokumentowany fotograficznie. Strona kwestionowała wyniki przeprowadzonej kontroli, a raport był poddawany wielokrotnej analizie przez wykonawcę kontroli, Biuro Kontroli na Miejscu Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR oraz organ rozstrzygający sprawę. Po rozpatrzeniu zastrzeżeń strony, wykonawca wychwycił usterki dotyczące ustalonej powierzchni stwierdzonej. W przypadku działek G i K ich powierzchnie stwierdzone zostały ostatecznie zredukowane do potwierdzonych działek referencyjnych, na których zostały zadeklarowane odpowiednio dla działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna G) do powierzchni 0,38 ha i łącznie dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (działka rolna K) do 1,74 ha. Kolejna analiza przeprowadzona przez organ odwoławczy nie pozwala na uznanie deklarowanej powierzchni. Płatności przyznaje się do powierzchni działek rolnych użytkowanych faktycznie, rolniczo, a nie powierzchni wynikającej z Ewidencji Gruntów i Budynków. Pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się znaczeniowo z decydującą dla celów płatności powierzchnią działki rolnej, rozumianej jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Przedmiotem rozważań w postępowaniu odwoławczym nie objęto pozostałych zastrzeżeń wymienionych przez stronę w odwołaniu ponieważ dotyczą: - działki rolnej F, zgłoszonej w ramach innego programu (rozstrzyganego odrębną decyzją), - działek rolnych C i D zgłoszonych w ramach pakietu 12, wobec których nie stosowano sankcji powierzchniowych, lecz odmówiono przyznania płatności ze względu na brak posiadania wymaganej w tym pakiecie ilości zwierząt. Na powyższą decyzję M. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Wniósł o uchylenie decyzji zarzucając, że organy ustaliły stan faktyczny na podstawie nieprawdziwych danych. Dyrektor nie uwzględnił argumentacji odwołania. Skarżący wskazał, że działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 0,29 ha, nr [...] o powierzchni 0,30 ha, nr [...] o powierzchni 0,30 ha, nr [...] o powierzchni 0,30 ha, nr [...] o powierzchni 0,30 ha i nr [...] o powierzchni 0,30 ha położone w G., wchodzące w skład deklarowanej działki K o łącznej powierzchni 1,79 ha, zostały nabyte od Agencji Nieruchomości Rolnej w kwietniu 2015 r. Zarówno z ewidencji gruntów jak i księgi wieczystej wynika, że ich łączna powierzchnia jest taka jak deklarowana, tj. 1,79 ha. Działki te stanowią jedną działkę rolną, która z jednej strony graniczy z drogą, a z drugiej z deklarowaną we wniosku działką I. Stanowią równą gładką powierzchnię, bez rowów, drzew ani innych nieużytków. W całości są użytkowane rolniczo, dlatego nie jest uzasadnione naliczenie dopłaty tylko do powierzchni 1,74 ha. Możliwym jest, że granice działek ewidencyjnych nie pokrywają się z granicami działek na zdjęciach satelitarnych, co widać na materiale graficznym, ale konsekwencji tego nie może ponosić rolnik. Działka ewidencyjna nr 24 w B. o powierzchni 3,08 ha, zgłoszona została do płatności jako działki C i D. Do 2013 r. była to jedna działka rolna i jedna działka ewidencyjna. Od 2016 r. są zgłaszane jako trzy działki rolne, ze względu dzielący je rów oraz różne rodzaje płatności. Od 2010 r. do 2016 r. na działce tej był ustalony PEG w kolejnych latach: 3,1127 ha, 3,1163 ha w 2016 r. Działka ta w całości od kilkunastu lat jest użytkowana rolniczo. Jako dwie działki rolne zgłaszana jest do płatności od 2013 r. na polecenie ARIMR ze względu na dzielący ją rów melioracyjny. Jedna ma powierzchnie 2.00 ha, druga 1,04 ha. Taką też powierzchnie poszczególnych działek rolnych potwierdzały kontrole przeprowadzane na zlecenie ARIMR w Kielcach 31 lipca 2015 r., 13 września 2016 r. i 6 września 2017 r. Niezgodność powierzchni deklarowanej z powierzchnią stwierdzoną pokazuje dopiero korekta raportu z kontroli 6 września 2017 r., która była sporządzona w marcu 2018 r. nie w terenie, a w oparciu o dane z "Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności". Powierzchnie zostały sprostowane po zastrzeżeniach do protokołu z kontroli. W marcu 2018 roku przy sporządzaniu korekty do protokołu z kontroli zostały wpisane powierzchnie innych działek rolnych, nie takie jakie zostały stwierdzone podczas kontroli w terenie 6 września 2017 r. W korekcie protokołu zostały wpisane powierzchnie z "Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności" przysłany wraz z wstępnie wypełnionym wnioskiem na 2017 r., która nie była brana pod uwagę przy sporządzaniu wniosku o dopłaty na 2017 r. Powierzchnie deklarowanych działek we wniosku na 2017 r. zostały zadeklarowane zgodnie z ich użytkowaniem i niezmiennie do deklarowanych we wniosku na 2016 r. Wprowadzone zmiany dotyczyły działki ewidencyjnej nr [...] w B., deklarowanej jako działka B. Działka ta od wielu lat jest w całości użytkowana rolniczo. Wielokrotnie kontrolowana na zlecenie ARIMR w K. oraz w przesyłanych wraz w drukami wniosków z ARIMR w W. informacjach dotyczących działek deklarowanych do płatności za rok 2016, 2017 PEG tej działki wynosił 0,7033 ha, 0,7025 ha, a przysłanej z drukami wniosku na 2018 r. MKO wynosi 0,6854 ha. Powierzchnia użytkowania tej działki od wielu lat jest niezmienna. Działka ewidencyjna nr 89 w B., deklarowana jako działka F, w informacjach dotyczących działek deklarowanych do płatności od 2010 r. do 2016 r. wykazywane były powierzchnie PEG 3,0358 ha, 3,0527 ha, 3,0407 ha i 3,0393 ha w 2016 r. Wszystkie kontrole potwierdzały zgodność powierzchni użytkowanej z powierzchnią deklarowaną. Do 2016 r. dopłaty były wypłacane do deklarowanej powierzchni, czyli 3,00 ha. Działka ta stanowi polanę w środku lasów i z każdej strony pada na nią cień z rosnących przy granicy drzew. To być może powoduje zmienność jej powierzchni na zdjęciach. Dla działki nr 120 w B., deklarowanej we wniosku jako działka G, ustalony w 2016 r. PEG wynosi 0,4464 ha, dlatego od 2016 r. działka ta jako w całości użytkowana rolniczo, została zadeklarowana o powierzchni 0,45 ha. Taką powierzchnię potwierdziła kontrola przeprowadzona 13 września 2016 r. jak i 6 września 2017 r. Wynik z tej kontroli w terenie został przyjęty do naliczenia dopłat, ale kontrolujący błędnie potwierdzili powierzchnie działek deklarowanych do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), gdzie nie znając szczegółów dotyczących tego pakietu, tzn. że 1/5 część działki w każdym roku inna pozostaje bez koszenia, oraz że termin koszenia części kośnej w tym pakiecie obowiązuje od 1 sierpnia do końca października. Kontrolujący stwierdzili, że na działkach tych znajduje się roślinność leśna, wrzosy, paprocie kostrzewa, borówka bagienna, sit sztywny i inne nietypowe dla łąk i pastwisk rośliny. Działki te przez ekspertów przyrodniczych zostały wymierzone i zakwalifikowane do wariantu 5.3 - murawy. Wynik raportu z kontroli w terenie dotyczący działki 89 w B., deklarowanej jako działka F, oraz działki 1642 w G. został kilkakrotnie zaskarżany. W marcu 2018 została sporządzona korekta raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W korekcie tej pozmieniano stwierdzone w kontroli powierzchnie nie tylko tych działek, które były kwestionowane, ale zmieniono powierzchnie innych. W ocenie skarżącego, korekta ta została sporządzona w oparciu o informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności, która była przysłana z wnioskiem na 2017 r. Przy sporządzaniu wniosku nie była ona brana pod uwagę, ponieważ są to pakiety pięcioletnie i rozpoczęły się od 2016 r. Odnosząc się do odmowy przyznania płatności ekologicznej skarżący wskazał, że w § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego nie ma wymienionych TUZ-ów zadeklarowanych we wniosku objętych płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną. Posiadane i zarejestrowane zwierzęta w gospodarstwie dają wartość 3,18 DJP, dlatego dopłaty są należne. Nie jest zasadne doliczenie powierzchni deklarowanej do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do pakietu rolnictwo ekologiczne. Jest to oddzielny pakiet, gdzie 1/5 część powierzchni działek jest niekoszona. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił ponadto, że suma trwałych użytków zielonych zawartych we wniosku wynosi 12,65 ha, co daje 0,25 DJP na 1 ha trwałych użytków zielonych. Pomiar powierzchni MKO spornych działek jest zgodny z wyrysem strony na załączniku graficznym, co w praktyce oznacza, że strona nie kwestionuje obszaru objętego powierzchnią MKO tylko pomiar tej powierzchni, ale nie wniosła żadnych dowodów poddających w wątpliwość pomiar powierzchni MKO. Przekonanie strony o zgodności powierzchni kwalifikowanej do płatności wpisanej w formularzu wniosku z 2 czerwca 2017 r. ze stanem istniejącym na gruncie nie może zostać uwzględnione. Producent rolny składający wniosek o płatności zobowiązany jest podać powierzchnię faktyczną działki rolnej w sekcji VIII wniosku - czyli użytkowaną rolniczo (zmierzoną przez siebie), a nie powierzchnię działki ewidencyjnej wynikającą np. z aktu notarialnego, dodatkowo powierzchnia ta nie może być większa od wyznaczonej powierzchni MKO dla działki ewidencyjnej na dany rok. Argumenty skargi w zakresie niekoszonej działki dotyczą innego programu niż w przedmiotowej sprawie. Obszar wykluczony z płatności (tj. 0,07 ha z działki rolnej G1) oraz rodzaj stwierdzonej na tej powierzchni roślinności ewidentnie wskazuje na brak przeprowadzenia zabiegu agrotechnicznego, np. koszenia lub innego zabiegu(ów) w celu usunięcia niepożądanej roślinności. Obecność stwierdzonej roślinności (m.in. wysokie zachwaszczenie, obszary zakrzaczone, liczne samosiejki drzew) nie świadczy o użytkowaniu rolniczym danego gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2017.2188) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1320 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...]2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...]2018 r. w przedmiocie płatności ekologicznej na 2017 r. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stwierdzoną przez Sąd wadą dotknięta jest także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Skarga okazała się zatem zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały przez Sąd uwzględnione. M. M. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, który wpłynął do organu 2 czerwca 2017r. We wniosku tym strona ubiegała się m.in. o przyznanie płatności ekologicznej w ramach wariantów: 1.1, 5.1, 6.1, 11.1 i 12.1. Jedynie w ramach wariantu 11.1 przyznano stronie kwotę płatności zgodną z treścią wniosku. W zakresie wariantów 1.1 i 5.1 zakwestionowano powierzchnię zadeklarowanych działek K1 i G1, natomiast w ramach wariantów 6.1 i 12.1 odmówiono przyznania płatności z uwagi na niespełnienie kryterium określonego w § 9 ust 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Odnosząc się do argumentów strony wyrażonych w skardze w pierwszej kolejności podniesienia wymaga, iż Sąd w niniejszym postępowaniu nie poddaje kontroli prawidłowości ustaleń organu dotyczących działki F, albowiem została ona zgłoszona w ramach innego programu, rozstrzyganego odrębną decyzją. Orzekając Sąd związany jest granicami sprawy i nie może obejmować oceną aktów administracyjnych wydanych w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Sąd nie dokonuje także kontroli prawidłowości przyjęcia powierzchni działek B, C i D, albowiem względem nich nie stosowano sankcji powierzchniowych, lecz odmówiono przyznania płatności ze względu na brak posiadania wymaganej w tym pakiecie ilości zwierząt. Odnosząc się do uwag dotyczących działek K1 i G1 należy podnieść co następuje. Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu ekologicznego reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia – płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym"; 4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Zgodnie natomiast z art. 59 i art. 74 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Art. 26 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. stanowi, iż kontrole na miejscu obejmują sprawdzenie zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami wynikającymi z tych systemów pomocy lub środków wsparcia, dla których dany beneficjent został wybrany zgodnie z art. 34. Czas trwania kontroli na miejscu jest ściśle ograniczony do niezbędnego minimum. Ponadto, w myśl art. 37 ust. 1 w/w rozporządzenia kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne co do których złożono wnioski o przyznanie pomocy w ramach systemów wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 lub wnioski o wsparcie w ramach środków rozwoju obszarów wiejskich objętych zakresem systemu zintegrowanego. Według art. 37 ust. 2 kontrole na miejscu obejmują: pomiar powierzchni i weryfikację kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków dotyczących obszaru zgłoszonego przez beneficjenta w ramach systemów pomocy lub środków wsparcia o których mowa w ust. 1. Przy określeniu obszaru kwalifikującego się do płatności w ramach płatności ekologicznej zastosowanie ma § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne", który stanowi iż przy ustalaniu wysokości płatności ekologicznej uwzględnia się powierzchnię działek rolnych nie większą jednak niż maksymalny obszar o którym mowa w art. 5 ust. 6 lit. b Rozporządzenia 640/2014, określonych w systemie identyfikacji działek rolnych o których mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z powyższego wynika, że przedmiotowe płatności są przyznawane nie do całej powierzchni ewidencyjnej działki, ale do powierzchni działki rolnej na której prowadzona jest działalność rolnicza i do powierzchni nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W niniejszej sprawie w dniu 6 września 2017r. została przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej, czego potwierdzeniem jest raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Na skutek wniesionych przez stronę zastrzeżeń dokonano zmian w raporcie uznając je w części za zasadne. Zdaniem Sądu kontrola dotycząca kwalifikowalności powierzchni w zakresie działek K1 i G1 została przeprowadzona prawidłowo, a w konsekwencji jako słuszne należy ocenić wnioski organu wypływające z wyników tejże kontroli. M. M. wnioskował o przyznanie płatności do wariantu 1.1 uprawy rolnicze w okresie konwersji do działki rolnej K1 o powierzchni 1,79 ha. W trakcie kontroli na miejscu stwierdzono natomiast powierzchnię użytkowaną rolniczo 1,74 ha. Łączna powierzchnia wykluczona z płatności w ramach tego wariantu wyniosła 0,04 ha. W takich okolicznościach organ słusznie zastosował art. 18 ust 6 Rozporządzenia UE Nr 640/2014, w myśl którego gdy różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Prawidłowo przyznano zatem płatność do wariantu 1.1 do powierzchni stwierdzonej w wysokości 1.680,84 zł (iloczyn powierzchni 1,74 ha i stawki płatności dla 1 ha dla wariantu 1.1). W ramach wariantu 5.1 uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji strona zadeklarowała dwie działki rolne oznaczone literami G1 i H1 o łącznej powierzchni 0,65 ha. W trakcie kontroli na miejscu w stosunku do działki rolnej G1 zdefiniowanej przez stronę jako "trwały użytek zielony" o powierzchni 0,45 ha, zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze 120, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,38 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wyniosła zatem 0,07 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych (0,65 ha) a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (0,58 ha) wynosi 12,07 %. W takich okolicznościach organ słusznie zastosował art. 19 ust 1 Rozporządzenia UE Nr 640/2014, w myśl którego gdy różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi więcej niż 3% lub 2 ha, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Do obliczenia płatności prawidłowo przyjęto zatem obszar 0,51 ha (0,65 ha – 0,14 ha), który pomnożono przez stawkę płatności dla wariantu 5.1, tj. 787 zł, co dało wartość 346,28 zł. W świetle wyników dokonanej kontroli zasadnie zatem organ obarczył w/w działki błędem DR13+ albowiem zadeklarowana powierzchnia działek była większa od powierzchni stwierdzonej oraz DR40 – powierzchnia działek została zredukowana do powierzchni kwalifikowalnej. Ustalenie powyższych nieprawidłowości znajduje potwierdzenie w aktach sprawy administracyjnej, tj. dokumentacji fotograficznej (zdjęcia nr: od 30-055 do 30-064, 30-067, 30-068 oraz od 30-001 do 30-006, 30-029 i 30-030) jak również w sporządzonych szkicach. Powierzchnia działek została zmierzona odbiornikiem GPS. Raport był poddany wielokrotnej analizie, która doprowadziła do ujawnienia usterek ustalonej powierzchni stwierdzonej. Obszar wykluczony z płatności oraz rodzaj stwierdzonej na nim roślinności wskazywał na brak przeprowadzenia zabiegu agrotechnicznego. Również obecność roślinności w postaci m.in. samosiejek, wysokiego zachwaszczenia nie świadczyła o użytkowaniu rolniczym danego gruntu. W tym miejscu podniesienia wymaga, iż raport jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.), stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kwestionując dokonane w sprawie ustalenia w zakresie kwalifikowalności powierzchni skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających uchybienia organu. Art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562) stanowi, iż w sprawach dotyczących m.in. płatności ekologicznej organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o którym mowa w ust. 1 są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie przytoczonych regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa. W rozpoznawanej sprawie skarżący podniósł, że zarówno z ewidencji gruntów jak i treści księgi wieczystej wynika, że działka K1 ma powierzchnię deklarowaną 1,79 ha. Działkę o takiej powierzchni nabyto od Agencji Nieruchomości Rolnej. Argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie wskazał organ płatności przyznaje się do powierzchni działek rolnych użytkowanych faktycznie, rolniczo, a nie powierzchni wynikającej z Ewidencji Gruntów i Budynków. Pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się znaczeniowo z decydującą dla celów płatności powierzchnią działki rolnej, rozumianej jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Podstawowa różnica pomiędzy działką ewidencyjną, a rolną jest taka, że ta pierwsza służy celom ewidencyjnym i informacyjnym, zaś działka rolna jest istotna dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznania płatności. Nie można zatem skutecznie wywodzić z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków powierzchni działek rolnych. Także na inną ocenę kontrolowanej sprawy w omawianym aspekcie nie może wpłynąć podnoszona w skardze okoliczność, iż wcześniejsze kontrole nie wykazały obecnie wykrytych nieprawidłowości. W świetle powyższego zdaniem Sądu organ był uprawniony do pomniejszenia płatności, o powierzchnię części wykluczonych dotyczących działek K1 i G1. Sąd uwzględnia natomiast zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej odmowy przyznania płatności ekologicznej w ramach wariantów 6 i 12. Odmawiając przyznania płatności w powyższym zakresie organ powołał brzmienie § 9 ust 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej. Wykładnia tego przepisu doprowadziła organ do wniosku, iż do stwierdzenia spełnienia określonego w nim warunku należy wziąć pod uwagę wszystkie TUZ-y zadeklarowane we wniosku, w tym objęte płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną. Organ twierdzi, iż należy uwzględnić wszystkie TUZ-y w gospodarstwie. Zdaniem Sądu powyższa wykładnia przepisu dokonana przez organ jest błędna. W przekonaniu Sądu literalna wykładnia § 9 ust 4 rozporządzenia, w którym jest mowa o wszystkich trwałych użytkach zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej przeczy koncepcji organu, iż obejmuje on wszystkie trwałe użytki zielone w gospodarstwie, w tym objęte płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną. Należy bowiem wziąć pod uwagę, iż w przepisie tym jest mowa o wszystkich trwałych użytkach zielonych – lecz pojęcie "wszystkie" odnosi się do TUZów objętych wnioskiem o przyznanie płatności ekologicznej (nie zaś innych płatności). Interpretacja zaprezentowana przez organ jest zatem interpretacją rozszerzającą i nie ma oparcia w jednoznacznej treści przepisu. Należy również zauważyć, iż zgodnie z § 8 ust 2 rozporządzenia jeżeli na danym obszarze jest realizowane zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, do tego obszaru nie przysługuje płatność ekologiczna. Nie znajduje tym samym żadnego uzasadnienia koncepcja organu uwzględniania (doliczania) powierzchni obszarów objętych płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną dla oceny zasadności przyznania oraz wyliczenia płatności ekologicznej. Skarżący na jednym formularzu wniosku wniósł o przyznanie płatności JPO, ONW, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz płatności ekologicznej. Dla oceny spełnienia warunków dotyczących wariantów 6 i 12 organ winien uwzględnić wszystkie trwałe użytki zielone zadeklarowane we wniosku, które dotyczą przyznania płatności ekologicznej, nie zaś wszystkie TUZ-y w gospodarstwie zadeklarowane w ramach innych płatności. Uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważając bowiem przyznanie płatności ekologicznej w ramach wariantów 6 i 12 organ nieprawidłowo doliczył powierzchnię trwałych użytków zielonych zadeklarowanych w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, co wpłynęło na odmowę przyznania płatności ekologicznej. Ubocznie należy podnieść, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja organu I instancji z dnia 23 kwietnia 2018r. o przyznaniu M. M.płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017 w wysokości 9.152 zł. W ponownym postępowaniu, ustalając kwotę płatności ekologicznej organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu w kontekście zastosowania prawidłowo norm prawa materialnego i wynik jej przedstawi w uzasadnieniu spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.