I SA/Ke 378/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej w całości oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T.B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. (Dyrektor) decyzją z [...] nr [...]utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.-Z. (Kierownik) [...] z [...] r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości oraz odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dyrektor przedstawiając stan faktyczny wskazał, że 18 kwietnia 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B.-Z. wpłynął wniosek T.B. o przyznanie płatności na rok 2017, w ramach jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. Po przeprowadzeniu wymaganych kontroli wniosku, decyzją z 4 grudnia 2017 r. Kierownik przyznał T.B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w tym: jednolitą płatność obszarową w kwocie 2432,37 zł, płatność za zazielenienie w kwocie 1632,49 zł oraz płatność redystrybucyjną (dodatkową) w kwocie 401,84 zł. Wskazując na przepisy 24 ust. 2 i ust. 10 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312, ze zm.) zwanej dalej ,,ustawą", za dzień doręczenia decyzji, w przypadku gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uznano dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony lub rachunku strony prowadzonym w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej. Następnie 24 stycznia 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B.-Z. wpłynęło pismo dotyczące składania podpisów pod wnioskami o przyznanie wsparcia złożonymi przez T.B. w okresie od 2008 do 2017 roku. Pismami z 29 stycznia 2018 r. Kierownik w związku z wystąpieniem nieprawidłowości zwrócił się do T.B. oraz G.B. o złożenie wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe pisma T.B. oświadczył, że G.B. podpisywała wnioski o przyznanie płatności imieniem i nazwiskiem strony za wyjątkiem wniosku o przyznanie płatności na 2012 r., który podpisał własnoręcznie. W dniu 19 lutego 2019 r, Do Biura Powiatowego ARiMR w B.-Z. wpłynął odpis wyroku z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II K 214/18 dotyczący G.B.. Sąd Rejonowy w B.-Z. II Wydział Karny w tym wyroku orzekł, że G.B. podrobiła podpis T.B. pod wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015 i jego załącznikami oraz pod wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2017. Postanowieniem z 1 marca 2019 r. Kierownik wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 4 grudnia 2017 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 7 marca 2019 r. zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Decyzją z dnia 11 lipca 2019 r. Kierownik uchylił decyzję z dnia 4 grudnia 2017 r. o przyznaniu T.B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oraz odmówił przyznania ww. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie do Dyrektora wnosząc "o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej tej nr 0235-2017-012399 o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 z dnia 4.12.2017 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania." Dyrektor wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351, ze zm.), Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 897) oraz przepisy unijne. Dyrektor przytoczył treść art. 21 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym płatność przyznawana jest na wniosek rolnika. I wyjaśnił, że określenie na wniosek oznacza, że Kierownik związany jest bezpośrednio zakresem wniosku, a rozstrzygnięcie wydawane jest w oparciu o zgromadzone we wniosku dane. Zaś zgodnie z art. 22 ust. 6 ustawy, rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności, na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję, zgodnie z ust. 3 przedmiotowego artykułu i dołącza do niego materiał graficzny udostępniony przez Agencję. Następnie Dyrektor przedstawił jeden z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, wznowienie postępowania administracyjnego, przewidziane w art. 145 K.p.a. Przywołał art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Stwierdził zatem, że przedmiotem wyżej wymienionego postępowania w sprawie powinno być ustalenie, czy postępowanie było dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W przypadku ustalenia przez organ pierwszej instancji, że postępowanie było dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 K.p.a., organ zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Dyrektor przedstawił wywód prawny dotyczący sfałszowania dowodu. Wyjaśnił, że powodem wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie był fałszywy dowód czyli wniosek, który nie został podpisany przez T.B., co zostało potwierdzone w wyroku Sądu Rejonowego w Busku- Zdroju II Wydział Karny z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II K 214/18, z którego wynika, że G.B. podrobiła podpis T.B. pod wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 r. Mając na względzie powyższe, Dyrektor ustalił, że Kierownik na podstawie materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prawidłowo decyzją z 11 lipca 2019 r. uchylił decyzję z 4 grudnia 2017 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oraz odmówił przyznania stronie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej za rok 2017 r. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organu I instancji nie wezwał strony do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, Dyrektor wyjaśnił, że T.B. nie złożył wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, gdyż podpis pod wnioskiem został sfałszowany. Jednocześnie wskazał, że termin określony w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy ma charakter materialny, prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem przyznania tego rodzaju płatności. Termin ten nie podlega przywróceniu. Za przyjęciem tezy o materialnym charakterze terminu, określonego w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, przemawia również art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 określający, że złożenie wniosku po upływie wskazanego terminu 25 dni kalendarzowych jest niedopuszczalne." W tej kwestii odwołał się do tez wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. VIII SA/Wa 49/18. Mając powyższe na uwadze złożenie w odwołaniu żądania przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 nie jest uzasadnione, bowiem nie zostało złożone w terminie materialnym. Ocena Dyrektora jest, co do istoty taka sama, jak uzasadnione w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzygnięcie Kierownika. W skardze na decyzję Dyrektora, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., T.B. zarzucił naruszenie prawa procesowego: 1) art. 64 § 2 K.p.a. - poprzez zaniechania wezwania T.B.lub G.B. do usunięcia braków formalnych wniosku w postaci braku podpisu lub przedłożenia pełnomocnictwa, w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 K.p.a - poprzez uznanie, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wskazując na powyższe naruszenie prawa, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi, skarżący nadmienił, że matka była i jest jego pełnomocnikiem. Błąd pełnomocnika polegał na podpisaniu wniosku nie swoim imieniem, lecz skarżącego bez wskazania stosunku pełnomocnictwa. Natomiast organ I i II Instancji zaniedbał bezspornie zbadania i podjęcia przewidzianego w K.p.a.: 1) działania matki w jego imieniu, 2) braku jego podpisu na podaniu. Bezspornie były to braki formalne podania, do których usunięcia wzywa się wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 K.p.c. (powinno być K.p.a.). W ocenie strony, zasadnie Kierownik przyznał mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Natomiast decyzją z 11 lipca 2019 r. Kierownik wadliwie bez wezwania strony lub pełnomocnika do uzupełnienia braków podania uchylił decyzję z 4 grudnia 2017 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oraz odmówił przyznania mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Zdaniem skarżącego, podstawowy błąd wznowienia polega na uznaniu, że "powodem wznowienia postępowania był fałszywy dowód", podczas gdy nie ma w sprawie żadnego fałszywego dowodu. Jest tylko brak dokumentu pełnomocnictwa dla pełnomocnika lub ewentualnie brak podpisu. Żądanie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 zostało złożone w terminie materialnym. Twierdzenie, że wniosek nie został podpisany przez stronę nie jest prawdziwy, gdyż jak wskazał wyżej skarżący, upoważnił swoją matkę do podpisywania w jego imieniu wszelkich wniosków o płatności kierowanych do ARiMR. Dlatego skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. - dalej ,,p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy wydaną po wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego decyzję Kierownika z 11 lipca 2019 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości oraz odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, działającego w niniejszej sprawie jako organ I instancji. W następstwie ustalenie, czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 551-553). W przedmiotowej sprawie organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną przywołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję Kierownik oparł się na wyroku Sądu Rejonowego w Busku - Zdroju II Wydział Karny z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II K 214/18, z którego wynika, że G.B. podrobiła podpis T.B. pod wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 r. Stwierdzić należy, że okoliczność sfałszowania dowodu jest w niniejszej sprawie sporna. Fakt fałszu musi bowiem dotyczyć dowodu i być niewątpliwy, a w niniejszym wypadku tak nie jest, co wynika wprost z przywołanego wyżej wyroku Sądu Rejonowego w Busku - Zdroju, który to wyrok stwierdza jedynie fakt sfałszowania podpisu skarżącego pod wnioskiem. Podczas gdy wznawiając postępowanie, organ w żadnym miejscu nie określa, jaki dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy, a tym bardziej, na jakiej podstawie twierdzi o fałszywości tego (niewskazanego) dowodu. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdził, że powyższa przesłanka została spełniona, ponieważ podrobiono podpis strony pod wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2017. Sąd zauważa, że organ w sposób nieuprawniony utożsamia wniosek o przyznanie płatności z dowodem, którego fałszywość uznaje za stwierdzoną prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Busku - Zdroju. Podczas gdy nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca traktuje wniosek jako rodzaj podania, odrębnie od innej instytucji procesowej - dowodów. Zgodnie z art. 63 § 1 K.p.a. zakresem pojęcia podania objęte są czynności strony takie jak: żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia, a stosownie do treści § 2 tego artykułu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Powinno być także podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 K.p.a.). Stosownie natomiast do art. 32 K.p.a. strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika, o ile charakter czynności nie wymaga jej osobistego działania. Jeżeli podanie nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów organ powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Natomiast w rozdziale 4 K.p.a. została uregulowana instytucja dowodów w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca jednoznacznie w art. 75 § 1 K.p.a. wskazuje, że: ,,Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem." Nie ma tym samym żadnych przeszkód aby dowody zgromadzone w postępowaniu karnym, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, stanowiły dowód w postępowaniu wznowieniowym. Nie ma również potrzeby przeprowadzania ponownego postępowania dowodowego w tym samym zakresie. Taka sytuacja nie zachodziła jednakże w niniejszej sprawie. Organy orzekające nie oparły się bowiem na żadnym dowodzie w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji są nietrafne i nielogicznie wyprowadzone z zgromadzonego materiału procesowego. Nie ma podstaw, aby uznać, że sfałszowany wniosek (podanie) strony o płatność na rok 2017 poprzez podrobienie jej podpisu, wiązać z dowodami, które okazały się fałszywe, w sytuacji gdy takich dowodów w ogóle brak. Sfałszowanie dowodu należy bowiem opierać na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 K.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 798 i nast.). W świetle powyższych wywodów, Sąd uznał zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji za wydaną z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Skoro w przedmiotowym postępowaniu nie wskazano żadnych dowodów, które spełniają powyższe wymagania, zatem przesłanka wynikająca z ww. przepisu nie została spełniona. Bezspornie, przyznać należy rację organom, że nie został złożony wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, wobec podrobienia podpisu strony. Skoro brak wniosku, to w konsekwencji nie ma podstaw by wzywać wnoszącego podanie o usunięcie braków formalnych podania (art. 64 § 2 K.p.a.). Jednakże powyższa uwaga Sądu uczyniona została na marginesie istotnych rozważań odnoszących się do braku ziszczenia się przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Jest też odpowiedzią na zarzut skargi, jednakże nie mającą istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu, organ rozpozna sprawę uwzględniając stanowisko Sądu w zakresie w jakim w stanie faktycznym sprawy uznano brak ziszczenia się przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Wobec stwierdzenia naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość wpisu od skargi (200 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).