I SA/Ke 38/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Jarmasz, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.),, Asesor WSA Mirosław Surma, Protokolant Sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji 2. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości. I SA/Ke 38/ 07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania M.Ł. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...], odmawiającej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W motywach wskazał, że M.Ł. wnioskiem z dnia 9 maja 2006 r. wystąpiła o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2006 r w którym zadeklarowała użytkowanie pięciu działek rolnych oznaczonych literami A-D o łącznej powierzchni 2,34 ha położonych na trzech działkach ewidencyjnych. Do wniosku o przyznanie płatności skarżąca załączyła załącznik graficzny dla działki ewidencyjnej 518/2 na którym przedstawione były działki rolne B, C, D, E o łącznej powierzchni 1,84 ha oraz dla działki ewidencyjnej 5/3 na którym przedstawiono działkę rolną A o powierzchni 0,50 ha. Załącznik graficzny dla działki 518/2 nie został podpisany i Kierownik Biura Powiatowego Agencji wezwał M.Ł. do usunięcia braków wniosku. Wezwanie zostało skutecznie doręczone w dniu 6 lipca 2006 r Z uwagi na nieusuniecie braku formalnego w terminie jak również niezłożenie przez wnioskodawczynię wniosku o przywrócenie terminu, wniosek, którego przedmiotem były działki rolne przedstawione na załączniku zostały pozostawione bez rozpoznania, a decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania płatności za 2006 r. Od przedmiotowej decyzji strona wzniosła odwołanie. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie podzielił ocenę organu pierwszej instancji i powołał się na przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.) wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1873/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782 /2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz Urz. WE L 345Z 20 11 2004) oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające zasady wdrażania wzajemnej zgodności , modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych schematów w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.). Wskazał, że zgodnie z art 2 ust. 1 i ust 2 powołanej ustawy płatności przysługują osobie fizycznej , będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Powierzchnia uprawniona do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych we wniosku M.Ł. wynosi 0,50 ha. a zatem nie jest to powierzchnia spełniająca kryteria do przyznania płatności. Organ podkreślił, z przepisy prawa krajowego jak i przepisy unijne nie dopuszczają uznaniowości w ustalaniu prawa do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Płatności mogą być przyznane producentom spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne tylko w wysokości określonej przez Unię Europejską. M.Ł. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Kielcach. Podniosła, że nie mogła usunąć braków wniosku ze względów fizycznych, że wezwanie odebrała jej córka lecz nie została poinformowana iż istnieje możliwość usunięcia braków przez inną osobę niż wnioskodawca. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny decyzji z uwagi na powyższe kryterium należy stwierdzić, że organy w toku postępowania naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 ust 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.) sprawa o przyznanie płatności bezpośrednich jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, a inicjatywa wszczęcia takiego postępowania należy do wnioskującego. Z postanowień art. 61 § 1 w związku z art. 63 § 3 oraz art. 14 k.p.a wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną, sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego formalnym podpisem. Przepisy szczególne mogą wprowadzić wymóg co do formy i treści podania. Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 3 a powołanej ustawy oraz obowiązujące w 2006 r., przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r., w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznania płatności (Dz.U. 04. 52.523 ze zm. ). Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w sposób zgodny z art. 3 a tej ustawy t.j. na formularzu udostępnionym przez Agencję załączając materiał graficzny na którym została przedstawiona działka ewidencyjna nr. 518/2 oraz zostały zaznaczone działki rolne B, C, D, E o łącznej powierzchni 1,84 ha oraz działka ewidencyjna 5/3 na którym przedstawiono działkę rolną A o powierzchni 0,50 ha. Wniosek został przez skarżącą podpisany. W pkt V wniosku zawierającym informację o załącznikach została zamieszczona adnotacja o złożeniu jako załączników dwóch map. Przedłożony wniosek jednoznacznie wskazywał, że M.Ł. ubiega się o płatności bezpośrednie do gruntów o powierzchni 2,34 ha. Z uwagi na niepodpisanie przez wnioskującą jednego załącznika graficznego, na którym przedstawiono działki rolne B, C, D, E, o powierzchni 1,84 ha, organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a wezwał wnioskującą o usuniecie braków formalnych wniosku wskazując, że producent nie podpisał wniosku lub złożonych załączników, z pouczeniem, że nieusuniecie braków skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania stosownie do przepisu art. 64 § 2 k.p.a. wymaga zaistnienia trzech przesłanek: podanie nie czyni zadość wymogom ustalonych w przepisach prawa, wnioskujący został wezwany do usunięcia braków z zakreśleniem terminu i pouczeniem o skutkach nie zachowania terminu a wyznaczony termin bezskutecznie upłynął. Pojęcie "przepisów prawa " ustalające inne wymagania niż niewskazanie adresu użyto na oznaczenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku. Należało zatem rozważyć jakie przepisy prawa nakazują podpisanie załączników graficznych a w konsekwencji czy brak podpisu załącznika, będącego integralną częścią wniosku, stanowi brak o którym mowa w art. 63 k.p.a. Organ nie wskazał jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego nakładają obowiązek podpisania załącznika graficznego. Przepis art. 3 a ustawy dodany z dniem 28 marca 2006 r ustawą z dnia 24 lutego 2006 r. –o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U z 2006r,.Nr 50, poz. 31) nakazuje złożenie z wnioskiem o przyznanie płatności, przesłanego przez Agencję załącznika, stanowiącego załącznik graficzny. Powołane rozporządzenie wykonawcze, określając wzór wniosku przewiduje w pkt. V wniosku informację o załącznikach. Żaden z aktów nie zawiera wymogu podpisania załączników. Źródłami prawa zgodnie z art. 87 Konstytucji RP są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz prawo miejscowe. Nie stanowi natomiast źródła prawa powszechnie obowiązującego instrukcja. Zatem, skoro przepisy prawa powszechnie obowiązujące nie zawierają wymogu podpisania załącznika graficznego, stanowiącego integralną część wniosku, brak było podstaw do uznania tego braku jako braku formalnego w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. i zastosowania rygoru przewidzianego w tym przepisie. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy oceniając, że skarżąca nie usunęła w terminie braku formalnego wniosku, przyjęły, mimo odmiennej treści prawidłowo złożonego i podpisanego wniosku, iż domagała się płatności wyłącznie do powierzchni 0,50 ha i w tym zakresie rozpoznały wniosek. Na marginesie należy podnieść, że składając odwołanie skarżąca zawarła w nim wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków złożonego wniosku. Zgodnie z art. 59 §1 k.p.a. o przywróceniu terminu orzeka organ właściwy w sprawie i nie ma znaczenia , że wniosek zawarty został w odwołaniu. Organ pierwszej instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 59 § 1 k.p.a. nie rozpoznał wniosku w przedmiocie przywrócenia terminu, zaś organ odwoławczy stan ten zaakceptował. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględniając powyższe uwagi rozpoznają wniosek o przyznanie płatności z zachowaniem przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).