I SA/Ke 382/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (Dyrektor) postanowieniem z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. z [...]nr [...] w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 201,70 zł, w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym wobec P.S., na podstawie tytułu wykonawczego z 11 sierpnia 2016 r. nr 18/2016 wystawionego przez Starostę Powiatu K.. Organ ustalił, że wierzyciel — Starosta K. przesłał do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. tytuł wykonawczy z 11 sierpnia 2016 r. nr 18/2016 celem wszczęcia egzekucji administracyjnej wobec P.S.. Zawiadomieniem z 21 listopada 2016 r. 2605-EA2.511.7.983.2016 organ egzekucyjny - Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. dokonał 28 listopada 2016 r. zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w BS/Centrala w K.. Pismem z 3 stycznia 2017 r. bank poinformował organ egzekucyjny o nieprowadzeniu rachunku dla zobowiązanego. Następnie zawiadomieniem z 22 grudnia 2016 r. organ egzekucyjny dokonał 2 stycznia 2017 r. zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w BZ WBK S.A. we W.. Zawiadomienie o zajęciu doręczono stronie 30 grudnia 2016 r. Bank Zachodni WBK poinformował organ egzekucyjny o braku wystarczających środków pieniężnych na rachunku oraz o zbiegu egzekucji z organami egzekucyjnymi sądowymi i administracyjnymi. W związku z dokonaniem zajęcia rachunku bankowego powstały koszty egzekucyjne w kwocie 201,70 zł (w tym: opłata manipulacyjna 33,50 zł, koszty 168,20 zł). Postanowieniem z 18 kwietnia 2017 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułu wykonawczego Na postanowienie to wierzyciel nie złożył zażalenia. Zawiadomieniem z 7 czerwca 2018 r. organ egzekucyjny poinformował wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych. Zdaniem wierzyciela w przedmiotowej sprawie nie doszło do faktycznego zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym zatem opłata naliczona przez organ egzekucyjny nie stanowi kosztów postępowania egzekucyjnego. Przytaczając treść art. 64 c § 1, art. 64 c § 6 a pkt 2, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 2, art. 64 § 6, art. 64 § 9 pkt 2, art. 64 § 10, art. 64 b ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. 2018.1314) dalej "u.p.e.a.", Dyrektor wskazał, że generalną zasadą jest, iż koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem art. 64c § 2 - 4, obciążają zobowiązanego. Jednak w art. 64 c § 4 u.p.e.a. ustanowiony został wyjątek przewidujący odpowiedzialność wierzyciela w sytuacji, gdy koszty nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 4 b oraz art. § 4 e u.p.e.a. Wierzyciel zostanie obciążony kosztami egzekucyjnymi, gdy postępowanie egzekucyjne zostało zakończone w sposób, który nie pozwala na pokrycie naliczonych kosztów z kwot uzyskanych w toku tego postępowania. Jeżeli organ egzekucyjny decyduje się na umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., a następie obciąża wierzyciela kosztami prowadzonej egzekucji, to w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości musi wykazać, że rzeczywiście sytuacja majątkowa zobowiązanego nie pozwala na ściągnięcie zaległości, co czyni zasadnym zastosowanie art. 64c § 4 u.p.e.a. W ocenie Dyrektora okoliczności sprawy uzasadniają obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny zastosował jeden ze środków egzekucyjnych wymienionych w art. 1a pkt 12 u.p.e.a., tj. egzekucję z rachunku bankowego. Każdy z zastosowanych środków egzekucyjnych ma na celu wykonanie obowiązku. Przedmiotowa czynność egzekucyjna została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 80). Za podjęcie czynności egzekucyjnych organ egzekucyjny pobiera opłaty egzekucyjne. W przypadku egzekucji należności pieniężnych wysokość tych opłat określona jest przez ustawodawcę albo kwotowo, albo jako określony procent egzekwowanej należności. Obowiązek uiszczenia opłat powstaje co do zasady w momencie dokonania czynności egzekucyjnej, przy czym nie zawsze moment ten jest tożsamy z wyegzekwowaniem jakiejkolwiek części należności. Wysokość opłaty jest ustalona w ustawie, a ustawa nie przewiduje także możliwości miarkowania opłaty w zależności od skuteczności prowadzonej egzekucji czy też nakładu pracy organu podatkowego. W świetle art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku, a jeżeli bank posiada oddziały - do właściwego oddziału, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Tym samym środek egzekucyjny nie staje się bezskuteczny, gdy na rachunku bankowym zobowiązanego nie ma pieniędzy. Obowiązek naliczenia opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego nie zależy od efektywności zastosowania tego środka, lecz od skuteczności dokonanej czynności tzn. istnieje rachunek bankowy, z którego zobowiązanemu przysługują lub przysługiwać będą wierzytelności i wskutek zajęcia nie może on swobodnie korzystać z tego rachunku. Zatem w takiej sytuacji po stronie zobowiązanego powstaje obowiązek uiszczenia stosownej opłaty. Co za tym idzie, w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., obciążenie wierzyciela tą opłatą jest zasadne, zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. Na powyższe postanowienie Starosta K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił niewłaściwą interpretację art. 64 § 1 pkt 4 w zw. z art. 64c § 4 i § 7 u.p.e.a. przez przyjęcie, że zaistniały podstawy do obciążania wierzyciela opłatą w wysokości 5% egzekwowanej kwoty za dokonanie czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ nie był w stanie faktycznie zająć wierzytelności pieniężnej, bowiem na rachunku bankowym zobowiązanego P.S. nie było żadnych środków pieniężnych i postępowanie egzekucyjne zostało umorzone jako bezskuteczne. W ocenie skarżącego obciążenie opłatą naliczoną na podstawie 64c § 4 w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może nastąpić dopiero wówczas, gdy w sprawie dokonano faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnej. Samo zajęcie rachunku bankowego, na którym od dnia zajęcia do daty zakończenia postępowania egzekucyjnego nie zgromadzono żadnych środków, nie daje podstaw do obciążenia wierzyciela opłatą w wysokości wynikającej z art. 64 § 1 pkt 4. Ponadto organ egzekucyjny w postanowieniu o obciążeniu wierzyciela kosztami oraz poprzedzającym je zawiadomieniu nie wykazał, że naliczone koszty są adekwatne do nakładu pracy, stopnia skomplikowania sprawy, czy zawiłości czynności egzekucyjnych. Skarżący wskazał, że wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. W ocenie skarżącego organ egzekucyjny powinien zachować racjonalną zależność pomiędzy wysokością naliczonych kosztów, a czynnościami, za podjęcie których je naliczył. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał wyroki NSA. Wierzyciel odwołując się wprost do art. 80 § 2 u.p.e.a. wskazał, że nie doszło do zajęcia wierzytelności albowiem na zajęty rachunek bankowy ani w momencie jego zajęcia ani do czasu zakończenia, poprzez umorzenie na zajętym rachunku nie było żadnych środków pieniężnych. Podkreślił, że zajęciu egzekucyjnemu podlega wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku, nie zaś sam rachunek bankowy jako narzędzie oszczędnościowo-rozliczeniowe, dopiero z chwilą wpływu należności na rachunek bankowy, kwota ta staje się wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku od banku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2018.1302 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skargę należy uwzględnić, ponieważ zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza prawo, jednak nie w sposób wskazany w skardze. Przedmiot sprawy dotyczy oceny zasadności obciążenia skarżącego (wierzyciela) kosztami postępowania egzekucyjnego, przeprowadzonego wobec zobowiązanego P.S., w sytuacji, gdy nie nastąpiło faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, a jedynie doszło do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego. Z przepisu art. 64 c § 1 i 4 u.p.e.a. wynika, że opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64 a wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Jeśli natomiast koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego, pokrywa je wierzyciel. Przyczyną sporu jest interpretacja przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Zgodnie z powołaną regulacją organ egzekucyjny, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Różnica zdań stron wynika z odmiennego rozumienia terminu "dokonana czynność egzekucyjna". Według organu o dokonanej czynności egzekucyjnej można mówić już w sytuacja zastosowania danego środka egzekucyjnego, przykładowo jak w niniejszej sprawie zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego, nawet gdy nie było na nim środków finansowych. Zdaniem skarżącego natomiast o dokonanej czynności egzekucyjnej można mówić wyłącznie wówczas gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Samo zajęcie rachunku bankowego, na którym od dnia zajęcia do daty zakończenia postępowania egzekucyjnego nie zgromadzono żadnych środków, nie daje podstaw do obciążenia wierzyciela opłatą w wysokości wynikającej z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Ustosunkowując się do tak zarysowanej kwestii spornej należy wskazać, że przepis art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie uzależnia możliwości pobrania opłaty za czynności egzekucyjne od tego, czy należność w chwili dokonania czynności egzekucyjnej została wyegzekwowana. Opłaty te są należne organowi egzekucyjnemu za samo podjęcie tych czynności. Przez czynność egzekucyjną rozumie się bowiem wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Wysokość opłaty odnosi się do kwoty egzekwowanej, nie zaś wyegzekwowanej należności. Rację ma więc organ egzekucyjny twierdząc, że wierzyciel nie może uchylić się od obowiązku pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego tylko z tego powodu, że było ono nieefektywne. Poza sporem natomiast jest, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego - zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego. Dopełniono bowiem wymogów odnoszących się do zgodnego z przepisami zastosowania tego środka egzekucyjnego. Przeszkody do uznania, że doszło do zastosowania tego środka nie mogło stanowić to, że w tym czasie na tym rachunku nie zostały zdeponowane środki pieniężne stanowiące własność zobowiązanej Spółki. Wskazać należy, że zgodnie z art. 80 § 2 u.p.e.a., zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Za podjęcie przez organ egzekucyjny czynności zajęcia przysługuje mu wynagrodzenie. Przyjmuje się, że opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjne są konsekwencją stosowania przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych wymienionych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Opłaty za czynności egzekucyjne są więc należnościami, które nie powodują bezpośredniego wydatkowania środków przez organ egzekucyjny za dokonywane czynności i stanowią swoiste wynagrodzenie dla organu egzekucyjnego za zastosowanie konkretnych środków egzekucyjnych lub za dokonanie czynności egzekucyjnych. Opłaty te są należne organowi egzekucyjnemu nawet wówczas, gdy po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego okaże się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego i niezależnie od zastosowanych środków egzekucyjnych i wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej wierzytelności. Z powyższych względów Sąd, nie podziela poglądów wyrażonych w wyrokach sądów administracyjnych, powołanych w skardze. W konsekwencji zarzuty skargi są nieuzasadnione, co oznacza, że nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kontrolując zaskarżone postanowienie w granicach przyznanych regulacją art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ nie uwzględnił skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 (Dz.U.2016.1244). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że: 1. Art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. Art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 3. Art. 64 § 8 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4. Art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji." Nie ulega więc wątpliwości, że przepisy, które stanowiły podstawę obciążenia skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego, w tym art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP ze wskazanych w sentencji wyroku Trybunału powodów. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W ocenie Trybunału za sprzeczną z zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego należało uznać także normę prawną, zgodnie z którą dłużnik zostaje obciążony pełną wysokością opłaty w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela. Norma ta nie tylko nie motywuje do dobrowolnego spełnienia świadczeń dochodzonych w egzekucji, ale wykazuje wręcz cechy swoistej kary finansowej, nakładanej za zachowanie pożądane i zgodne z prawem. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba, że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Powołany wyrok został opublikowany 16 sierpnia 2016 r., a zaskarżone postanowienie nosi datę 8 sierpnia 2018 r. Tym samym organ odwoławczy powinien uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie kwestii kosztów postępowania egzekucyjnego będzie więc wymagało uwzględnienia skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów, m.in. art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a., ma ten wyrok TK. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy p.p.s.a.