I SA/Ke 387/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2014 r. 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata J.D. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1. Postanowienie organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Agencja", "ARiMR") postanowieniem z [...] nr [....] utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania S.K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. 1.2. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że 13 maja 2014 r. S. K. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 wraz z załącznikami. W dniu 9 czerwca 2014 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku przez jego podpisanie. Wezwanie zostało skutecznie doręczone stronie 12 czerwca 2014 r. W dniu 16 czerwca 2014 r. wnioskodawca złożył korektę wniosku wraz z podpisem. 1.3. Dyrektor Agencji wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2014 określają przepisy ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012. 1164, ze zm.) dalej "Ustawa" wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi oraz przepisy unijne. Jednocześnie organ wskazał na art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1-3 Ustawy, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie tych płatności składa się w terminie od 15 marca do 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. W oparciu o art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm.) dalej "Rozporządzenie", z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. W myśl art. 23 ust. 2 Rozporządzenia, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie, określonym w art. 14 ust. 2 Rozporządzenia, prowadzi do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1 % za każdy dzień roboczy. Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeśli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin przewidziany w art. 14 ust. 2, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne po terminie określonym w art. 14 ust. 2. Mając na względzie art. 12 ust. 1 lit. e Rozporządzenia, czyli fakt, że wniosek winien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w tym oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy, organ stwierdził, że już w dniu złożenia, a najpóźniej 9 czerwca winien zostać podpisany. 1.4. W ocenie Dyrektora Agencji art. 23 Rozporządzenia jest dostatecznie precyzyjny i nie został uszczegółowiony w przepisach prawa krajowego. Co więcej, za wyjątkiem odstępstwa przewidzianego w art. 21 Rozporządzenia (w odniesieniu do korekty oczywistych błędów) oraz w art. 22 w zakresie terminów przypadających na dzień wolny od pracy, prawodawca unijny nie przewidział jakiejkolwiek swobody decyzyjnej dla państwa członkowskiego i jego organów pod kątem ewentualnych możliwości ustanowienia derogacji w stosunku do dopuszczalności wniosków złożonych po ostatecznym terminie na ich wniesienie. W związku z tym, regulacja kodeksowa (art. 64 § 2 K.p.a.) ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 Rozporządzenia. Tym samym, okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 K.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpiło z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po 9 czerwca. 1.5. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 zawierający podpisane oświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 lit. e Rozporządzenia został złożony 16 czerwca 2014 r., czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, a co za tym idzie w ocenie organu wniosek strony należało uznać za niedopuszczalny, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie. Organ stwierdził, że powoływanie się przez stronę na uzupełnienie braków formalnych we wniosku w terminie jest bezskuteczne, ze względu na powołane przepisy. 2. Skarga do Sądu 2.1 Na powyższe postanowienie S.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o przychylne rozpatrzenie skargi. 2.2 W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wysłano do niego tak późno, że nie mógł przed 9 czerwca stawić się w celu złożenie korekty. Wszystko załatwił w terminie, a mimo to odmówiono mu wszczęcia postępowania. Nie został przy tym poinformowany o konsekwencjach uzupełnienia braków po 9 czerwca. Zdaniem skarżącego, został wprowadzony w błąd i czuje się pokrzywdzony, ponieważ zrobił wszystko co do niego należało, a płatności zostały mu odebrane. 2.3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo. 3.2. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Agencji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, jak prawidłowo wskazał organ, że zasady i tryb przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały uregulowane w Ustawie oraz w Rozporządzeniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 ust. 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 61 § 3 K.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zauważyć należy, że złożone przez stronę podanie (wniosek o przyznanie płatności) powinno być kompletne, tj. spełniać wymogi określone przepisami prawa. W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość tym wymaganiom, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Stosownie zaś do art. 12 Rozporządzenia wniosek winien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy. Ponadto w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1518), wydanego na podstawie art. 25 ust. 6 Ustawy, wniosek zawiera elementy podania określone w przepisach K.p.a., z wyłączeniem adresu, oraz inne elementy wskazane w § 2 i § 3 tego rozporządzenia. Zgodnie zaś z art. 63 K.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3). Wnioski o przyznanie lub, w stosownych przypadkach, zwiększenie uprawnień w ramach jednolitej płatności obszarowej składa się w terminach ustalonych przez państwa członkowskie, ale nie później niż do dnia 15 maja w pierwszym roku stosowania systemu płatności jednolitych, włączenia wsparcia związanego z wielkością produkcji, stosowania art. 46-48 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub w latach stosowania art. 41, 57, 57a lub 68 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia (art. 15 Rozporządzenia). W art. 18 ust. 2 Ustawy określono, że wniosek o płatności obszarowe składa się w terminie od 15 marca do 15 maja, przy czym termin ten, jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu. Według art. 23 ust. 1 Rozporządzenia z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Z powyższych unormowań wynika, jak prawidłowo wskazał organ, że ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie pomocy jest 9 czerwca. 3.3. W sprawie bezsporne jest, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w dniu 13 maja 2014 r., czyli w terminie określonym w art. 18 ust. 2 Ustawy, przed upływem terminu określonego w art. 23 ust. 1 Rozporządzenia. Wniosek nie został podpisany. W związku z tym organ w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał skarżącego do usunięcia braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie doręczono prawidłowo 12 czerwca 2014 r. S. K., w zakreślonym terminie 16 czerwca 2014 r., uzupełnił brak formalny wniosku, podpisując go. Istota sporu sprowadza się do oceny zasadności odmowy wszczęcia postępowanie w przedmiocie przyznania płatności, w sytuacji uzupełnienia przez stronę braku wniosku, po terminie wynikającym z art. 23 Rozporządzenia, tj. po 9 czerwca. W ocenie organu, uzupełnienie wniosku po 9 czerwca 2014 r. skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania. Sąd stwierdził, że stanowisko organu jest nieprawidłowe. 3.4. W piśmiennictwie podkreśla się, że uzupełnienie w terminie braków oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. Zbigniew R. Kmiecik, Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX). Skoro skarżący uzupełnił wniosek w zakreślonym terminie, to konwalidował dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności i wniosek ten wywołał skutki prawne od dnia jego złożenia. Mając na uwadze powyższe jako błędne ocenić należy stanowisko organu, że uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie wynikającym z art. 64 § 2 K.p.a. jest bezskuteczne ze względu na termin powołany w postanowieniu art. 23 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Sąd nie kwestionuje stanowiska wyrażonego w postanowieniu, że złożenie wniosku po terminie 9 czerwca jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że uzupełnienie wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, a nie jak błędnie przyjął organ od daty jego uzupełnienia. Dopiero niezachowanie terminu wyznaczonego do usunięcia braków wniosku, w sytuacji nie przywrócenia terminu do dokonania czynności, daje możliwość oceny, że wniosek został złożony po terminie. 3.5. Podsumowując, skoro wniesiony w terminie określonym w art. 23 Rozporządzenia wniosek o przyznanie płatności został z zachowaniem wyznaczonego terminu do usunięcia braków uzupełniony, nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie ocenę prawną. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy Sąd przyznał na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz.461).