I SA/Ke 389/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 9 kwietnia 2014 r.; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ("KRUS", "Kasa") decyzją z dnia [...] r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję z dnia [...][...]odmawiającą A. N. umorzenia należności składkowych na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie 5668,70 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS powołał art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291) dalej "u.u.s.r.", wskazujący na przesłanki umorzenia należności składkowych. Podniósł ponadto, że prowadzi się postępowanie czy zachodzą okoliczności wymienione w art. 41a ust. 2 u.u.s.r. pozwalające orzec o całkowitej nieściągalności zadłużenia i dające podstawę do umorzenia wnioskowanej przez dłużnika należności. Jednocześnie wskazał sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność. Prezes KRUS wskazał, że A. N. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,44 ha fizycznych, tj. 2,82 ha przeliczeniowych i z tytułu działalności rolniczej na tych gruntach podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Zgodnie z art. 4 i 40 u.u.s.r., podleganie ubezpieczeniu z mocy ustawy nakłada na każdego rolnika obowiązek regulowania składek ubezpieczeniowych. Zadaniem Kasy w myśl cytowanej wyżej ustawy jest nie tylko obsługa ubezpieczonych, lecz również gromadzenie środków finansowych przeznaczonych na wypłatę świadczeń z tego ubezpieczenia. Środki finansowe na wypłatę tych świadczeń pochodzą ze składek opłacanych na to ubezpieczenie przez wszystkich rolników. A. N. nie przestrzegał obowiązku opłacania składek w związku z czym powstało zadłużenie. Kasa systematycznie informowała zobowiązanego o istniejącym zadłużeniu. Z powodu nie podejmowania spłaty należności podjęto działania związane z dochodzeniem tych należności na drodze egzekucji. Tytułem wykonawczym zostały objęte należności za okres od marca 2001 r. do lutego 2002 r. Dokonano ponadto wpisu hipoteki przymusowej w księdze wieczystej nieruchomości A. N., zabezpieczając w ten sposób całość należności składkowych. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany uzasadnił tymi samymi argumentami, które zostały uwzględnione przy podejmowaniu decyzji z dnia 9 kwietnia 2014 r., tj. trudną sytuacją materialno - bytową spowodowaną niskimi dochodami z gospodarstwa, brakiem możliwości uzyskiwania dodatkowych dochodów z innych źródeł, ponoszeniem wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem oraz sprawowaniem opieki nad schorowaną matką, będącą w podeszłym wieku. Zdaniem Prezesa KRUS w sprawie nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające zobowiązanemu opłacanie składek. Zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników powstało z powodu nie dopełnienia obowiązku terminowego zgłoszenia się do ubezpieczenia społecznego rolników a nie okoliczności powodujących ograniczenie możliwości płatniczych. Strona nie reguluje zaległości składkowych mimo proponowanych przez Kasę ulg w spłacie zadłużenia. Działania A. N. ograniczają się jedynie do występowania z kolejnymi wnioskami o umorzenie zadłużenia. Prezes KRUS stwierdził, że sytuacja materialno-bytowa zobowiązanego nigdy nie należała do najlepszych, ale nie była na tyle trudna, aby uniemożliwiała regulowanie zobowiązań. Głównym źródłem utrzymania strony jest gospodarstwo rolne, z którego można uzyskiwać dochody, które dla tego typu gospodarstw szacuje się na poziomie 6855,42 zł rocznie, co miesięcznie daje kwotę 571,29 zł. Zobowiązany nie dokłada jednak starań w celu poprawy sytuacji materialno-bytowej, która od lat nie zmienia się o czym świadczy m.in. rezygnacja z ubiegania się o środki wsparcia na rozwój gospodarstwa z ARiMR. Problemy rodzinne, tj. choroba matki i sprawowanie nad nią opieki zapewne mają wpływ na sytuację w jakiej obecnie znajduje się strona, niemniej matka pobiera własne świadczenie, które stanowi źródło jej utrzymania i leczenia, a Kasa nie jest instytucją właściwą do pomocy i wsparcia w tym zakresie. Wydatki związane z bieżącym utrzymaniem nie mogą stanowić podstaw do umorzenia, bowiem na podjęcie pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia należności mogą mieć wpływ jedynie wydatki mające cechy wydatków nadzwyczajnych. Zobowiązany nie przedstawił takich wydatków. Ustalono ponadto, że obecnie A. N. nie korzysta z pomocy finansowej ani rzeczowej świadczonej przez GOPS. Prezes KRUS wskazał na uznaniowy charakter decyzji w zakresie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożenia na raty lub umorzenia. W związku z powyższym oraz tym, że w gospodarstwie domowym i rolnym strony nie zaistniały zdarzenia losowe mające wpływ na trudności w regulowaniu zobowiązań, zobowiązany posiada majątek w postaci gospodarstwa rolnego, którego wartość wyliczona na podstawie obowiązującego w IV kwartale 2013 r. wskaźnika ceny zakupu/sprzedaży gruntów rolnych średniej klasy, wynosi około 67 tys. zł, na hipotece którego dokonano zabezpieczenia całego zadłużenia z tytułu należności składkowych, Prezes KRUS stwierdził, że w świetle postanowień art. 41 a ust. 2 u.u.s.r. nie można uznać aby zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek było całkowicie nieściągalne. Uwzględniając argumenty strony oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego Prezes KRUS nie znalazł okoliczności uzasadniających umorzenie należności składkowych. Na powyższą decyzję Prezesa KRUS A. N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że prośbę swą motywuje coraz trudniejszą sytuacją materialno – bytową, finansową. Sytuacja na wsi jest coraz gorsza. Skarżący nie uzyskuje jednak żadnej pomocy z zewnątrz. Pole, które uprawia z bratem, jest użytkowane częściowo. Jest trochę zboża i bardzo mało ziemniaków. Poza tym zboże jest złej jakości. Skarżący z bratem nie posiadają żadnego sprzętu rolniczego (typu ciągnik), jedynie konia. Kasa nie wzięła pod uwagę, że matką skarżącego, która ma 91 lat trzeba się opiekować: gotować, karmić, prać ręcznie, bo nie mają pralki automatycznej. Matka pobiera rentę kwocie 940 zł i w ocenie skarżącego powinna się z niej sama utrzymywać. Jest schorowana. Odnośnie dochodów z gospodarstwa Kasa opiera się na statystyce GUS, nie bierze pod uwagę klasy ziemi czy areału pola. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami ZUS w tym zakresie. Podniósł, że odkąd sami zgłosili się do KRUS to wszystkie rachunki płacą regularnie z renty mamy. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. skarżący oświadczył, że nie zgadza się z dochodem miesięcznym z gospodarstwa przyjętym w decyzji. Jego zdaniem jest za wysoki. Z uwagi na opiekę nad mamą nie ma możliwości prowadzenia specjalistycznego gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., zgodnie z którym prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Użyty w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. zwrot "może" oznacza, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia działa w ramach uznania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia przesłanki może zatem wniosek uwzględnić lub odmówić jego uwzględnienia, ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Zaznaczyć jednak trzeba, że wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej zwany "K.p.a."), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Sądowej kontroli legalności decyzji podlega natomiast prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, nie zaś jej celowości. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Kwestią pierwszorzędną dla uruchomienia postępowania w sprawie umorzenia należności jest ustalenie czy w konkretnej sprawie występuje przesłanka umorzenia, tj. ważny interes zainteresowanego. W niniejszej sprawie wniosek o umorzenie zaległości składkowych skarżący uzasadnił trudną sytuacją materialną. Należy wskazać, że sytuacja materialna rolnika i wynikająca z niej niemożność opłacania składek może uzasadniać istnienie przesłanki ważnego interesu zainteresowanego. W związku z tym obowiązkiem organu, wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a,. było wyjaśnienie sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, ustalenie osób z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, dochodów oraz koniecznych wydatków tak dla jego egzystencji, jak i osób prowadzących z nim wspólne gospodarstwo domowe. Nie wystarczy wskazać źródło utrzymania, lecz konieczne jest ustalenie relacji pomiędzy wysokością należności a dochodem, pomniejszonym o wydatki konieczne dla egzystencji konkretnego zobowiązanego i jego rodziny pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację ubezpieczonego istnieje bowiem wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty należności i jego sytuacją materialną istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych. Tak dokonane ustalenia powinny zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanych wymogów Sąd stwierdził, że proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie, gdyż nie spełnił powyższych wymagań. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niepełny, organ nie podjął niezbędnych czynności celem jego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący. Uznając, że sytuacja wnioskodawcy nie jest na tyle trudna aby uniemożliwiła mu regulowanie zobowiązań organ nie tylko nie ustalił relacji pomiędzy uzyskiwanymi przez skarżącego dochodami, a ponoszonymi wydatkami, ale nawet nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnie dochodów i wydatków. W zakresie uzyskiwanych przez skarżącego dochodów ograniczył się do wskazania, obliczonego według danych statystycznych GUS, rocznego i miesięcznego dochodu z posiadanego przez skarżącego i jego brata gospodarstwa rolnego. Jednocześnie zaniechał ustaleń w tym zakresie poprzez bezpośrednie zwrócenie się do skarżącego. Porównanie uzyskanych informacji pozwoliłoby w ocenie Sądu na rzeczywiste ustalenia w omawianym zakresie. Tym bardziej, że w skardze oraz na rozprawie skarżący podnosił, że nie zgadza się z ustaleniami organu co do wielkości uzyskiwanych dochodów z gospodarstwa. Obok statystycznych dochodów z gospodarstwa rolnego organ wskazał na rentę otrzymywaną przez matkę skarżącego, nie wskazując jednak jej wysokości. Z kolei w zakresie ponoszonych przez skarżącego wydatków organ ograniczył się do stwierdzenia, że wydatki związane z bieżącym utrzymaniem gospodarstwa rolnego i domowego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia, podobne ponosi każda rodzina. Zdaniem organu na podjęcie pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia należności mogą mieć wpływ jedynie wydatki nadzwyczajne. Organ nie ustalił przy tym rodzaju i wysokości ponoszonych przez skarżącego bieżących, podstawowych wydatków związanych z codziennym utrzymaniem. Jakkolwiek należy się zgodzić ze stwierdzeniem, że ponoszenie wydatków związanych ze stałymi kosztami utrzymania gospodarstwa domowego nie stanowi szczególnej okoliczności przesądzającej o umorzeniu należności, to jednak ustalenia w tym zakresie są podstawowe i niezbędne dla oceny możliwości płatniczych zobowiązanego. Postępowania organu nie usprawiedliwia fakt niewykazania przez skarżącego wysokości dochodu z gospodarstwa rolnego, renty matki oraz wydatków. Jakkolwiek postępowanie w sprawie umorzenia należności jest inicjowane wnioskiem zobowiązanego i w jego interesie leży podanie do wiadomości organów rozpatrujących wniosek wszystkich okoliczności sprawy przemawiających za zrezygnowaniem z należności, to organy nie są zwolnione, w sytuacji, kiedy dane przedstawione przez wnioskującego o ich umorzenie są niekompletne od podjęcia działań zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że wniosek organu o możliwości uregulowania przez skarżącego zobowiązań wobec KRUS jest wynikiem dowolnej oceny, dokonanej z naruszeniem art. 80 K.p.a. Z kolei brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową strony skarżącej stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Proces rozumowania organu oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), tak by adresat, a nadto sąd dokonujący kontroli legalności aktu, miał możliwość zapoznania się nie tylko ze stwierdzeniami organu, ale również z analizą, jaką organ przeprowadził w stosunku do każdego z dowodów i przyczyn, dla których niektóre dowody zostały uznane za wiarygodne, a innym odmówiono wiarygodności. Należy wskazać kryteria, jakimi kierowano się uznając jedną okoliczność za udowodnioną, a inną - nie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera natomiast, co jest niedopuszczalne, wiele uogólnień i arbitralnych stwierdzeń nie poddających się kontroli Sądu. Wymogów uzasadnienia decyzji wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. nie spełnia wskazanie, że organ wydał decyzję "w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w okresie przed podjęciem decyzji z dnia 9 kwietnia 2014 r.", bez szczegółowe przedstawienia tych okoliczności. Istotne przy tym jest, że ustalając istnienie wymienionej wyżej przesłanki umorzenia zaległości składkowych organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę aktualną sytuację życiową i majątkową wnioskodawcy. Należy podnieść, że w przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Powinno być przekonywujące zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Dodatkowo należy wskazać, że ustalając przesłankę ważnego interesu zobowiązanego organ, obok możliwości płatniczych rolnika, powinien wziąć pod uwagę również stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Należy przy tym wyjaśnić, że uwzględnienie tej kwestii nie może ograniczyć się tylko do zacytowania przepisu, lecz winno wskazywać jak, w ocenie organu, stan finansów funduszu wpływa na rozpoznanie wniosku konkretnego zobowiązanego o umorzenie należności. W niniejszej sprawie kwestia ta nie została przeanalizowana przez organ. Ograniczono się do powołania treści przepisu. Uzasadniając odmowę umorzenia zaległości składkowych organ wskazał ponadto na brak przesłanki całkowitej nieściągalności z uwagi na istnienie hipoteki przymusowej na gospodarstwie skarżącego. Wymaga wyjaśnienia, że brak całkowitej nieściągalności nie może być podstawą do odmowy umorzenia w postępowaniu prowadzonym na wniosek zainteresowanego, którego podstawę stanowi przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Przesłanka ta może natomiast stanowić dla organu podstawę odmowy umorzenia należności w postępowaniu prowadzonym przez organ z urzędu (art. 41 ust 2 u.u.s.r.). W niniejszej sprawie postępowanie nie było prowadzone z urzędu lecz zainicjowane wnioskiem zobowiązanego. W związku z tym powołanie się przez organ w niniejszej sprawie na brak przesłanki całkowitej nieściągalności jest nieuzasadnione. Ponownie rozstrzygając sprawę organy przeprowadzą postępowanie w celu ustalenia sytuacji materialnej zobowiązanego, z uwzględnieniem dochodów oraz wydatków, rozważą wszechstronnie zebrany materiał i dokonają oceny możliwości płatniczych skarżącego oraz przesłanki stanu finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie, decyzja organu I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.