I SA/Ke 389/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2022 r. nr SKO.OŚ-60/2436/167/2022 w przedmiocie kosztów postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz Anny P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt I SA/Ke [...] Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławczy, po rozpatrzeniu zażalenia A. P. od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Pacanów z 2 marca 2022 r. nr ROŚ.604.1.2022 w przedmiocie: 1. ustalenia kosztów postępowania na kwotę 7380 zł brutto- koszty ekspertyzy; 2. skazania A. P. jako osoby zobowiązanej do uiszczenia kosztów wymienionych w pkt 1; 3. koszty wymienione w pkt 1 należy uiścić w terminie 30 dni od dnia odebrania postanowienia na rachunek organu nr 82 8517 0040 0400 0172 0073, postanowieniem z 23 czerwca 2022 r. nr SKO.OŚ-60/2436/167/2022 uchyliło zaskarżone postanowieni w pkt 3 i w to miejsce orzekło, że koszty wymienione w pkt 1 należy uiścić w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego, ostatecznego postanowienia na rachunek Gminy Pacanów nr 82 8517 0040 0400 0172 0073, zaś w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że 9 grudnia 2021 r. organ wszczął postępowanie w sprawie gromadzenia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania zlokalizowanych w m. Kępa Lubawska 10, na działce nr 311, która stanowi własność A. P.. Wskazano wówczas, że A. P. wykonała ogrodzenie na działce nr 311 z desek i słupów z podkładów kolejowych. Dokonano wstępnych oględzin ogrodzenia na działce nr 311. Organ przeprowadził też wizję lokalną w terenie, z udziałem stron postępowania. Następnie, organ wydał decyzję nakazującą usunięcie wszystkich zgormadzonych odpadów o kodach 17 02 04*, zgodnie z przepisami prawa, tj. oddanie ich do utylizacji. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. P. od ww. decyzji, kolegium decyzją znak: SKO.OŚ- 60/1075/41/2020 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nakazało przeprowadzić organowi postępowanie w celu ustalenia z jakiego materiału zostało wykonane ogrodzenie oraz czy na działkach znajdują się sporne odpady. W celu wykonania zaleceń organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził dowód w postaci ekspertyzy biegłego. Biegły stwierdził, że badane drewno ogrodzenia zawierające wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne jest odpadem niebezpiecznym z uwagi na potencjalną możliwość występowania w nich znacznej zawartości silnie toksycznych i rakotwórczych substancji aromatycznych, które są szkodliwe dla zdrowia i dla środowiska naturalnego. Kolegium wskazało, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1. wynikły z winy strony; 2. zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Pojęcie winy w prawie administracyjnym sprowadza się do wykazania, że dana osoba naruszyła przepisy prawa i przewidziane w nich obowiązki (art. 262 § 1 K.p.a.). W ocenie organu skoro organ pierwszej instancji w oparciu o opinię biegłego stwierdził, że A. P. naruszyła uregulowania art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, obowiązującej w trakcie prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z 30 listopada 2020 r., nakładającej na A. P. obowiązek usunięcia szkodliwych odpadów, to tym samym należy uznać, że przyczyniła się do powstania kosztów postępowania w postaci kosztów sporządzenia opinii biegłego. Z umowy zlecenia z 16 czerwca 2020 r. zawartej pomiędzy Gminą Pacanów (zamawiającym) a prof. M. K. - ekspertem (zleceniobiorcą), której przedmiotem było wykonanie ekspertyzy technicznej wskazanego obiektu budowlanego, wynika, że za opracowanie zamawiający zobowiązał się zapłacić wykonawcy kwotę brutto 7380 zł brutto. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się inna oferta wykonania ekspertyzy, której wykonanie zostało wycenione na kwotę 11.000 zł netto + VAT, obniżona następnie do kwoty 10.000 zł netto + VAT, a zatem w wysokości znacznie wyższej od oferty wybranej przez organ. Na powyższe postanowienie A. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że koszty za ekspertyzę biegłego zostały poniesione na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, 2. art 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak ustalenia winy strony w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy opinia biegłego wydana została w sprawie która zakończyła się umorzeniem postępowania, 3. art 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i nie odniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do celowości przyznania biegłemu wynagrodzenia za sporządzenie opinii w kwocie 7380 zł, tj. nie zweryfikowanie prawidłowości wystawionego przez biegłego rachunku za ekspertyzę. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że korelacja art. 262 § 1 pkt 2 art. 7 i art. 78 § 2 K.p.a. wskazuje na istnienie reguły, że wszelkie koszty postępowania związane z realizacją w jego toku zasad praworządności, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obciążają organ administracji. Reguła ta dodatkowo uzasadnia obowiązywanie generalnej zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji. Z treści art. 262 § 1 K.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Kolegium decyzją z 19 marca 2020 r . przesądziło, że powołanie biegłego jest ustawowym obowiązkiem organu. W ocenie skarżącej przepis art. 261 § 1 K.p.a. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie a koszty powinien ponieść organ prowadzący postępowanie. Skarżąca ponadto zarzuciła, że organ nie zweryfikował prawidłowości wystawionego przez biegłego rachunku. W ocenie strony kwota ta jest zawyżona. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane na podstawie art. 262 § 1 K.p.a., w przedmiocie kosztów postępowania, co na podstawie powołanego art. 119 pkt 3 p.p.s.a. pozwoliło na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie, wydane na podstawie art. 262 § 1 K.p.a., w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania oraz obciążenia nimi skarżącej. W ocenie organu I instancji koszty ekspertyzy wynikły z winy strony. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego było zbędne. Według organu ponadto przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wynikało wyłącznie z działania strony, która negowała prawdziwość ustalonych faktów (wprowadziła organ w błąd) i zostało podjęte w jej wyłącznym interesie "prawnym". Organ odwoławczy akceptując powyższe stanowisko dodatkowo wskazał, że skoro organ w oparciu o opinię biegłego stwierdził, że A. P. naruszyła uregulowania art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, obowiązującej w trakcie prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z 30 listopada 2020 r., nakładającej na A. P. obowiązek usunięcia szkodliwych odpadów, to tym samym należało uznać, że przyczyniła się do powstania kosztów postępowania w postaci kosztów sporządzenia opinii biegłego. Zdaniem skarżącej natomiast to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, dlatego koszty przeprowadzenia dowodów obciążają ten organ. Sąd stwierdza, że w sprawie brak jest przesłanek do obciążenia skarżącej, na podstawie art. 262 § 1 K.p.a. kosztami postępowania, które obejmują koszty sporządzenia opinii przez biegłego. Stosownie do powołanej regulacji stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1. wynikły z winy strony; 2. Zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei z art. 263 § 1 K.p.a. wynika, że do kosztów postępowania zalicza się m.in. należności świadków i biegłych, zaś § 2 tego artykułu pozwala organowi administracji publicznej zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z powyższego wynika, że co do zasady obowiązek ponoszenia kosztów postępowania spoczywa na organie, a podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. To z kolei prowadzi do sformułowania zasady, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określają art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skoro zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wkłada ciężar dowodu na organ administracji publicznej, to kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. Zatem koszty postępowania poniesione w interesie strony będą związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por wyrok WSA w Krakowie z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 578/14 i powołana w nim literatura; CBOS). Koszty powstałe z winy strony, to spowodowane przez stronę koszty podjęcia przez organ czynności, które nie przyczyniły się do wyjaśnienia stanu sprawy, np. koszty wezwania strony albo świadka w sytuacji, gdy strona błędnie podała adres zamieszkania, koszty powstałe wskutek pieniactwa strony albo koszty powstałe wskutek nieusprawiedliwionego niestawiennictwa strony, skutkującego koniecznością powtórzenia lub odroczenia zaplanowanej czynności (wyrok NSA z15 czerwca 2011 r.; I OSK 433/11, CBOSA). Do kosztów obciążających stronę, bo poniesionych na jej żądanie, ale nie wynikających z ustawowego obowiązku organu, należą koszty wykonania kopii materiału dowodowego sprawy, koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy (uchwała NSA z 8 października 2018 r., I OPS 1/18). Stwierdzenie, że konkretne wydatki nie wynikają z ustawowych obowiązków organu, stanowi warunek konieczny prowadzenia dalszej analizy, czy koszty zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony. Spełnienie jednej z tych przesłanek uprawnia organ do obciążenia strony kosztami postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że koszt opinii biegłego, sporządzonej w celu ustalenia rodzaju materiałów z jakich zbudowane było ogrodzenie skarżącej nie jest kosztem postępowania poniesionym z winy strony. w interesie strony ani też na jej żądanie w rozumieniu art. 262 § 1 K.p.a. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie, co wynika z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 19 marca 2020 r. nr SKO.OŚ-60/1075/41/2020 uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pacanów z 30 grudnia 2020 r. nr ROŚ.604.9.2019 dotyczącą nałożenia na skarżącą obowiązku usunięcia odpadów. Oran odwoławczy w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał bowiem, że: "Organ pierwszej instancji uwzględniając okoliczność, że prawdopodobnie może występować odpad niebezpieczny, miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe, które wykazałoby, czy faktycznie w przedmiotowej sprawie występuje odpad niebezpieczny". Organ odwoławczy zgodził się ze stroną skarżącą, że w sprawie zachodziła konieczność zasięgnięcia opinii biegłego. Wskazał ponadto, że: "Przepis art. 84 § 1 K.p.a. wprost stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii." Zalecił również, że: "Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ustali, z jakiego materiału zostało wykonane ogrodzenie (...)." Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji wypełnił zalecenia organu odwoławczego i ustalając czy w sprawie występuje odpad niebezpieczny zasięgnął opinii biegłego, który sporządził stosowna opinię. Z powyższego wynika zatem, wbrew twierdzeniom organu, że stan faktyczny sprawy budził wątpliwości, a przeprowadzenie dowodu nie było zbędne. Powyższe potwierdza też "Protokół - wniosek" z dokonanej 19 grudnia 2019 r. wizji lokalnej na działce skarżącej, sporządzony przez pracowników organu I instancji. Podniesiono w nim, że aby uzyskać informację z czego ogrodzenie zostało wykonane należy zlecić odpowiednie badania (ekspertyzę), które potwierdzą szkodliwość bądź brak szkodliwości materiału. Protokół zawiera ponadto wniosek o zlecenie w tej sprawie ekspertyzy. Zatem sporny koszt ekspertyzy to koszt wynikający z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Decyzja kolegium z 19 marca 2020 r. oraz przeprowadzone oględziny świadczą o tym, że dowód został przeprowadzony, ponieważ w sprawie istniały wątpliwości. Tym samym też stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie jest niekonsekwentne w kontekście treści ww. rozstrzygnięcia z 19 marca 2020 r. Obciążenia skarżącej kosztami nie uzasadnia okoliczność, że biegły w swojej opinii potwierdził stanowisko organu I instancji, że ogrodzenie na działce skarżącej zostało zbudowane z odpadów oraz że na jej podstawie, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę stwierdził naruszenie przez skarżącą art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Taka argumentacja organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia w treści art. 262 § 1 K.p.a. Sąd podziela pogląd, że "możliwość rozważania winy lub interesu strony w płaszczyźnie materialnoprawnej nie tylko stoi w sprzeczności z treścią językową oraz systemowym (procesowym) usytuowaniem przepisu art. 262 § 1 K.p.a., lecz dodatkowo może godzić w zakres i stopień realizacji przez stronę jej uprawnień procesowych, skoro określona interpretacja regulacji materialnoprawnej może prowadzić do obciążenia kosztami postępowania strony, której w sensie procesowym nie można zarzucić przyczynienia się do powstania lub zwiększenia kosztów postępowania (prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 10 maja 2016 r., II SA/Rz 1255/15; CBOS). Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (wpis – 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, koszty zastępstwa prawnego - 480 zł) w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z §14 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j. t. Dz.U.2018.265).