I SA/Ke 416/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi B.U., M. U. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od podpisania umowy oddala skargę. 1. Akt organu administracji publicznej 1.1. Zarząd Województwa Ś. jako instytucja zarządzająca (Zarząd, IZ) w piśmie z [...] nr [...] poinformował B. U.i M. U. P.P.H.U. "M." s.c. w S. (Spółka), że odstępuje od podpisania umowy o dofinansowanie projektu nr RPSW.02.05.00-26-0341/16. Zarząd wskazał, że we wrześniu 2016 r. do Spółki został wprowadzony nowy wspólnik: E.A. – W. posiadająca 1% udziałów w spółce cywilnej, co spowodowało rozszerzenie kręgu wspólników. W tym samym okresie ponadto ze Spółki wystąpił M. U., a w niedługim czasie uczyniła to również E. A. - . a ich miejsce zajął M.U.. Organ podkreślił, że spółka cywilna nie stanowi samodzielnego podmiotu prawa. Podmiotami prawa pozostają wspólnicy tej spółki. Pod względem podmiotowym w konkursie byli oceniani dwaj przedsiębiorcy wspólnie prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. Niedopuszczalnym zatem jest aby do zawarcia umowy o dofinansowanie przystąpiło 2 wspólników z czego jeden z nich nie podlegał w ogóle ocenie. Niezależnie od stanu faktycznego dotyczącego śmierci wspólnika M.U., krąg podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej uległ zmianie w stosunku do kręgu podmiotów składających wniosek aplikacyjny. 1.2. W odpowiedzi na powyższą informację wspólnicy Spółki złożyli pismo z 29 maja 2017 r. Wskazując na wyroki sądów powszechnych i administracyjnych podnieśli, że spółka prowadząca przedsiębiorstwo jest pewnym zorganizowanym zespołem celowym i jako taka ma swoje zadania i interesy, a wspólnicy, nawet jeżeli zmieniają się ich osoby, prowadząc spółkę realizują te cele. Zdaniem wspólników ocenie w ramach projektu podlegała spółka M., tj. jej zakres działalności gospodarczej, założenia wniosku, jej płynność finansowa, aktywa itp. Na skutek zmian osobowych w M. nie doszło do zmian w zakresie ww. czynników. Aktualni wspólnicy, tj. dotychczasowa wspólniczka B.U. i syn zmarłego M.U. - M.U. - prowadzą działalność w ramach spółki opierającą się na dokładnie tym samym przedsiębiorstwie w rozumieniu art. 551 k.c., gdyż składniki przedsiębiorstwa pozostały tożsame. Osoba nowego wspólnika wydaje się irrelewantna z tego punktu widzenia. W związku z powyższym wspólnicy wnieśli o ponowne rozważenie zaistniałej sytuacji faktycznej pod kątem jej skutków prawnych. W przekonaniu wspólników, nie doszło do żadnej zmiany, która uzasadniałaby odmienną ocenę wniosku o dofinansowanie niż ta, która skutkowała zakwalifikowaniem go do programu. 1.3. Ustosunkowując się do ww. pisma, Zarząd w piśmie z 26 czerwca 2017 r. poinformował, że podtrzymuje swoje pierwotne stanowisko co do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Wskazał, że 29 kwietnia 2016 r., tj. w momencie składania dokumentacji, podmiot występował jako P.P.H.U "M." S.C. B. I M.U. i z takim statusem pozytywnie przeszedł ocenę formalną oraz ocenę merytoryczno - techniczną i znalazł się na liście rankingowej projektów wybranych do dofinansowania. Natomiast na etapie składania dokumentów do umowy o dofinansowanie podmiot występuje już jako P.P.H.U "M." S.C. B.U., M.U.. W ocenie organu natomiast do zawarcia umowy o dofinansowanie nie mogą przystąpić wspólnicy inni niż ci, którzy ubiegali się o dofinansowanie. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na odmowę podpisania umowy wspólnicy Spółki złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnieśli o stwierdzenie, że odmowa narusza prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili naruszenie: - art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej jako "ustawa wdrożeniowa") poprzez jego błędną interpretację skutkującą odmową zawarcia umowy o dofinansowanie pomimo spełnienia przez projekt wszystkich niezbędnych kryteriów; - art. 2 pkt 1 ww. ustawy w zw. z art. 2 pkt 10 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego Na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich Oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez ich błędną interpretację skutkującą przyjęciem wadliwego rozumienia pojęcia "beneficjenta" oraz "wnioskodawcy" oraz odmową podpisania umowy o dofinansowanie. 2.2. W uzasadnieniu skarżący opisali jak przebiegały zmiany osobowe wśród wspólników Spółki. Ich zdaniem skoro projekt spełnił wszelkie kryteria dofinansowania i 1 lutego 2017 r. został wybrany do dofinansowania na mocy uchwały Zarządu, to nie ma podstaw do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie. Skarżący stoją na stanowisku, że trwałość stosunków prawnych nawiązywanych przez spółkę cywilną jest powszechnie akceptowana zarówno w orzecznictwie sądów cywilnych jak i administracyjnych. Uzasadniając swoje stanowisko wspólnicy zdefiniowali termin "wnioskodawca" odwołując się do definicji beneficjenta zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz art. 2 pkt 10 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013. Wskazali, że definicja ta jest bardzo szeroka, posługująca się terminem "podmiotu prywatnego", co wskazuje w ocenie skarżących na celowe przyjęcie jak najszerszego grona podmiotów, które mogą zostać beneficjentami programu. Rozporządzenie nie posługuje się takimi pojęciami jak spółki kapitałowe czy osobowe, które mogłyby wskazywać, że pewne grupy podmiotów mogą być wyłączone z zakresu rozporządzenia. Spółka cywilna jest instytucją funkcjonującą w obrocie prawnym i choć przedsiębiorcami są jej wspólnicy, to posiada ona swój majątek będący majątkiem wspólnym wspólników, swoje cele gospodarcze i zorganizowanie funkcjonalne. Jej wspólnicy prowadzą jedno, wspólne przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 kodeksu cywilnego, a zatem jest to zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej i faktu tego nie zmieniają zmiany osobowe w gronie wspólników. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący wskazali na wyroki sądów powszechnych i administracyjnych. Zdaniem skarżących orzecznictwo to każe przyjąć, że spółka cywilna jest na swój sposób bytem odrębnym od jej wspólników a zmiany osobowe, co do zasady, nie mają wpływu na przedsięwzięcia gospodarcze realizowane w ramach spółki. Stanowisko organu w sprawie jest sprzeczne z poglądem wyrażonym w wyroku II SA/Go 529/12, w którym sąd szeroko odwołał się do orzecznictwa. Skarżący wskazali, że ocenie w ramach projektu podlegała spółka M., tj. jej zakres działalności gospodarczej, założenia wniosku, jej płynność finansowa, aktywa itp. Na skutek zmian osobowych w M. nie doszło do zmian w zakresie ww. czynników. 2.3. W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał stanowisko w przedmiocie odmowy podpisania umowy o dofinansowanie i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że problematyka związana z funkcjonowaniem w obrocie prawnym spółki cywilnej jest bardziej skomplikowana niż wydaje się po lekturze skargi. W tym zakresie wskazał na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Go 61/17, w którym podana jest obszerna analiza prawna spółki cywilnej. Wynika z niej m.in., że zakres odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej ma charakter osobisty i solidarny. Tylko oni mogą być podmiotami wyposażonymi w zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych, zdolność administracyjną lub zdolność sądową. Instytucja Zarządzająca oceniając wniosek pod względem podmiotowym brała pod uwagę oddzielnie każdego z przedsiębiorców wchodzących w jej skład i zupełnie nie zgadza się z twierdzeniem, że nie ma żadnego znaczenia okoliczność, iż obecnie inne osoby są wspólnikami przedmiotowej spółki. W gronie wnioskodawców składających wniosek o dofinansowanie dostrzec można inne osoby aniżeli te, które podlegały ocenie tak formalnej, jak i merytorycznej. W ocenie organu nie można akceptować wadliwego toku rozumowania wskazującego na to, ze spółka cywilna może nawiązywać stosunki zobowiązaniowe. Owe stosunki mogą nawiązywać tylko i wyłącznie jej wspólnicy. Skoro Instytucja Zarządzająca uprawniona jest, a zarazem zobowiązana, do żądania zwrotu dofinansowania od byłych wspólników spółki cywilnej w przypadku zmiany w takiej spółce, to tym bardziej uprawniona jest do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie z innymi podmiotami niż te, które złożyły wniosek o dofinansowanie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. z 2017 r., poz. 1369), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są także przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że nie narusza ono prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy podpisania przez Zarząd Województwa umowy o dofinansowanie z aktualnymi wspólnikami spółki cywilnej po zakończeniu etapu oceny projektu i poinformowaniu wnioskodawców, że projekt znalazł się na liście projektów skierowanych do dofinansowania. Zdaniem Zarządu Województwa do zawarcia umowy o dofinansowania nie mogą przystąpić wspólnicy inni niż ci, którzy ubiegali się o dofinansowanie. Skarżący natomiast formułują stanowisko, że spółka cywilna jest na swój sposób bytem odrębnym od jej wspólników i zmiany osobowe nie mają wpływu na przedsięwzięcie gospodarcze realizowane w ramach spółki. 3.3. W ustawie wdrożeniowej w art.2 pkt 28 zdefiniowano pojęcie wnioskodawcy jako podmiotu, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu. W pkt 1 tego artykułu określono z kolei, że beneficjentem jest podmiot, o którym mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia ogólnego (oraz podmiot, o którym mowa w art. 63 rozporządzenia ogólnego), tj. "podmiot publiczny lub prywatny oraz - wyłącznie do celów rozporządzenia w sprawie EFRROW i rozporządzenia w sprawie EFMR - osoba fizyczna, odpowiedzialni za inicjowanie lub inicjowanie i wdrażanie operacji; w kontekście programów pomocy państwa, w rozumieniu pkt 13 niniejszego artykułu, "beneficjent" oznacza podmiot, który otrzymuje pomoc; w kontekście instrumentów finansowych na mocy części drugiej tytuł IV niniejszego rozporządzenia "beneficjent" oznacza podmiot, który wdraża instrument finansowy albo, w stosownych przypadkach, fundusz funduszy". Wynik wykładni systemowej wewnętrznej doprowadza do wniosku, że wnioskodawcą jest podmiot inicjujący postępowanie o dofinansowanie i uczestniczący w tym postępowaniu, w tym w procedurze konkursowej. W momencie zaś otrzymania dofinansowania, wnioskodawca staje się beneficjentem. Stosownie bowiem do treści art.52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Przy czym uzyskanie w ten sposób statusu beneficjenta poprzedzone jest niejako końcową weryfikacją bowiem dopuszczalność zawarcia umowy o dofinansowanie musi być warunkowana stwierdzeniem, że na dzień zawarcia umowy projekt spełnia kryteria wyboru oraz dofinansowanie jest zgodne z prawem. Wynika to wprost z treści art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Inaczej rzecz ujmując wnioskodawcą może być jedynie podmiot, który w konsekwencji (tu: zawarcia umowy) nabywa status beneficjenta środków pochodzących z określonego funduszu i a contrario statusu beneficjenta nie może uzyskać podmiot niebędący wnioskodawcą. Tożsamość podmiotowa, zdeterminowana tożsamością wnioskodawcy i beneficjenta jest podstawowym obok zakresu przedmiotowego elementem identyfikującym i indywidualizującym dane przedsięwzięcie, daną inicjatywę gospodarczą. W sytuacji kiedy następuje w trakcie aplikowania zmiana podmiotu (wnioskodawcy), Instytucja Zarządzająca uprawniona staje się do odmowy zawarcia umowy z innym podmiotem, który nie był wnioskodawcą i nie został poddany procedurze oceny i wyboru projektu do dofinansowania. 3.4. W sprawie poddanej kontroli Sądu wnioskodawcami byli inni przedsiębiorcy, od tych którzy chcieli przystąpić do zawarcia umowy o dofinansowanie. Można powiedzieć, że zmienił się status podmiotowy wnioskodawcy, a to na skutek zmiany podmiotów (wspólników) zamierzających realizować wspólne przedsięwzięcie (tu: projekt) w ramach umowy spółki cywilnej. Spółka ta nie ma zaś osobowości prawnej i jest cywilnoprawnym stosunkiem obligacyjnym łączącym określoną liczbę osób. Osoby te (wspólnicy) zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w oznaczony sposób (art. 860 k.c.). W sferze natomiast stosunków zewnętrznych podmiotem praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy. To wspólnikom spółki cywilnej przysługuje zdolność prawna oraz status przedsiębiorców. W konsekwencji to wspólnicy, a nie spółka cywilna, mogą być wnioskodawcami w postępowaniu o dofinansowanie i następnie beneficjentami otrzymanej pomocy. Tym samym, Instytucja Zarządzająca stwierdzając po zakończeniu oceny i wyborze projektu, ale przed podpisaniem umowy, że pomoc skierowana zostałaby do podmiotów, które nie występowały o dofinansowanie miała obowiązek odmowy podpisania umowy o dofinansowanie. Weryfikacja wniosku od strony podmiotowej możliwa jest na każdym etapie poprzedzającym zawarcie umowy. Stroną umowy może być bowiem podmiot, który spełnił wymagania danego programu, czego uzewnętrznieniem w niniejszej sprawie był wynik konkursu. Kryterium statusu beneficjenta uprawnionego do składania wniosku stanowi - w świetle pkt 11 Regulaminu Konkursu w związku z załącznikiem I do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 651/2014, gdzie posłużono się pojęciem przedsiębiorstwa w znaczeniu podmiotowym - jedno z podstawowych kryteriów formalnych. Zmiana kręgu podmiotowego (zmiana przedsiębiorców występujących o dofinasowanie) po zakończeniu konkursu, a przed zawarciem umowy, sprzeciwia się zawarciu takiej umowy z innymi, nowymi podmiotami. Odmiennego stanowiska, na co już wyżej zwrócono uwagę, nie można wyprowadzić z samego faktu planowania realizacji przez wnioskodawców, a następnie przez inne podmioty (już jako beneficjentów) wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego w ramach umowy spółki cywilnej. Sąd nie dostrzega również podstaw dla różnicowania statusu podmiotowego przedsiębiorcy samodzielnie realizującego dane przedsięwzięcie od takiego który realizuje je z innymi podmiotami (wspólnikami w spółce cywilnej). Wbrew też twierdzeniom eksponowanym przez skarżących ich przeciwnego do organu stanowiska nie uzasadniają poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, w szczególności reprezentatywny w tej mierze nie może być wyrok w sprawie II SA/Go 529/12, w którym zaakcentowano elementy przedmiotowe i funkcjonalne spółki cywilnej oraz wskazano na konieczność dokonania analizy umowy spółki i jej zmiany pod kątem skutków w zakresie realizacji projektu. Wyrok ten bowiem został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny 12 marca 2014 r. w sprawie II GSK 2024/12, który wskazał na istotę spółki cywilnej, jako stosunku zobowiązaniowego i podkreślił brak samodzielnego bytu prawnego spółki cywilnej. 3.5. Podsumowując, Sąd stwierdził, że odmowa podpisania ze skarżącymi umowy o dofinansowanie projektu, jako podmiotami, którzy nie wnioskowali o takowe dofinansowanie i nie zostali poddani procedurze wyboru projektu do dofinansowania, nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.