I SA/Ke 417/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.),, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 września 2010r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 4 marca 2010r.; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Uzasadnienie. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...]. znak [...], po rozpoznaniu wniosku S. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego od decyzji z dnia [...]. znak: [...] postanowił utrzymać w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności składkowych za pierwszy kwartał 2010r. W motywach decyzji wskazał, że S. Z. wniosek o umorzenie należności za ten okres motywował trudną sytuacją materialną spowodowaną stratami w uprawach rolnych podczas powodzi, która miała miejsce w 2009r. Na potwierdzenie przedłożył protokół z oceny stanu gospodarstwa rolnego dotkniętego skutkami powodzi sporządzony przez Urząd Gminy w K., z którego wynika, wielkość strat w uprawach poniesionych podczas powodzi. Organ podniósł, że zobowiązanemu kilkakrotnie udzielano ulg w spłacie należności na ubezpieczenia społeczne, umarzająca. należności oraz rozkładając je na raty. Z uwagi na fakt, że straty będące skutkiem powodzi w 2009r. spowodowały przejściowe trudności finansowe, w celu ustabilizowania sytuacji materialnej decyzją z dnia 29 grudnia 2009r. umorzona została składka za czwarty kwartał 2009r. Dokonując oceny możliwości płatniczych skarżącego organ wskazał, że źródłem utrzymania jest dochód uzyskiwany z prowadzonego gospodarstwa rolnego, który według danych Głównego Urzędu Statystycznego szacuje się na kwotę 1334,66zł miesięcznie, ponadto zobowiązany pobiera dopłaty do produkcji rolnej finansowane z funduszy Unii Europejskiej, które w 2009r. wyniosły 12.387,309zł. Odnosząc się do zarzutów nierównego traktowania rolników w kwestii umorzenia zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał na fakt wielokrotnego udzielania ulg zobowiązanemu, zaś co do twierdzenia, że straty z uwagi na powódź przekraczają 70% upraw podniósł, że zobowiązany tego faktu nie udokumentował. Zdaniem organu, w pierwszym kwartale 2010r. i kwartale poprzedzającym nie wystąpiły żadne udokumentowane zdarzenia losowe, które by miały wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej zobowiązanego uniemożliwiające zapłatę należności. S. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności za I kwartał 2010r. podtrzymał twierdzenie o stratach materialnych spowodowanych powodzią w 2009r., których konsekwencją jest brak dochodów. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wnioski i argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Stosownie do unormowania art. 41 a ust 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. Nr 50 z 2008r., poz. 291 z późn. zm.), organ może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, na wniosek zainteresowanego, w przypadkach uzasadnionych jego ważnym interesem, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego. Zapis powyższy oznacza, iż organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k.p.a) zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Należy podnieść, że w przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, nie zaś celowość jej wydania. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji z punku widzenia wymienionych wymogów należy wskazać, iż narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu. Skarżący wnioskując o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za pierwszy kwartał 2010r. powołał się na straty jakie poniósł na skutek powodzi, która miała miejsce w 2009r. Dla oceny, czy wskazana okoliczność świadczy o istnieniu uzasadnionego interesu zobowiązanego, czy miała wpływ na jego sytuację materialną w stopniu uniemożliwiającym opłacanie składek konieczne było ustalenie sytuacji materialnej zobowiązanego z uwzględnieniem poniesionej na skutek zdarzenia losowego – powodzi straty. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną skarżącego istnieje, gdy wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych. Nie jest możliwa prawidłowa ocena, czy i jaki wpływ na możliwości płatnicze zobowiązanego ma zdarzenie losowe bez poczynienia ustaleń dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej. Zatem obowiązkiem organów wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a. było wyjaśnienie sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, ustalenie osób, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, osiąganych dochodów oraz koniecznych wydatków tak dla jego egzystencji, jak i osób prowadzących z nim wspólne gospodarstwo domowe, przy uwzględnieniu wpływu jaki na tą sytuacje miała poniesiona strata w wyniku powodzi. Ustalając sytuację materialną skarżącego organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy ograniczył się, do wskazania statystycznej przychodowości posiadanego przez niego gospodarstwa oraz otrzymywanych przez skarżącego dopłat. Odnosząc się do ustaleń co do przychodowości z gospodarstwa należy podnieść, że dane statystyczne, co do zasady mogą być podstawą ustaleń faktycznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy dana okoliczność nie może być ustalona przy pomocy innych dowodów. Niemniej, jako dane uśrednione winny być oceniane z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie organy nie kwestionują, że miała miejsce powódź w 2009r, w czasie której zobowiązany poniósł straty w uprawach w procencie wynikającym z protokołu oceny stanu gospodarstwa dotkniętego skutkami klęski żywiołowej. Podkreślić należy, że rok w rolnictwie nie jest tożsamy z rokiem kalendarzowym i na średnią przychodowość w pierwszym kwartale 2010r. oddziałują zniszczenia upraw w wyniku powodzi jaka miała miejsce w 2009r. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż skoro w pierwszym kwartale 2010r. jak i kwartale poprzedzającym nie miały miejsce zdarzenia losowe, mogące mieć wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej skarżącego, to tym samym nie zachodzą przesłanki z art. art. 41 a ust 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zniszczenie upraw w roku 2009 może mieć wpływ na przychodowość w całym roku w rolnictwie. Podnieść należy, że ustaleń organ może dokonywać na podstawie przeprowadzonych dowodów (art. 75 k.p.a). z tym, że okoliczności faktyczne mogą być uznane za udowodnione jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do dowodów. Skarżący w protokole wizytacji z dnia 4 lutego 2010r. podał wielkość użytkowanego gospodarstwa, wyjaśniając, że nie posiada innego źródła dochodu. Organ rozpoznając ponownie sprawę i dokonując ustaleń, że zobowiązany z funduszy Unii Europejskiej w 2009r otrzymał dopłaty w wysokości 12.387,309zł, na okoliczność tę nie przeprowadzał w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 26 stycznia 2010r. żadnych dowodów, nie wskazał też w uzasadnieniu decyzji na podstawie jakich dowodów dokonał ustaleń w tym przedmiocie. Dla ustalenia sytuacji materialnej zobowiązanego, jego możliwości płatniczych w zakresie składek nie wystarczy wskazanie wielkości przychodu, lecz koniecznym jest ustalenie relacji pomiędzy wysokością zaległości, a przychodem pomniejszonym o wydatki konieczne dla egzystencji konkretnego zobowiązanego i jego rodziny pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Z protokołu wizytacji wynika, że skarżący zamieszkuje wspólnie z żoną oraz 17 letnim synem będącym uczniem. Organ nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących wydatków koniecznych dla zabezpieczenia podstawowych potrzeb bytowych, ogrzewanie, energia, woda, jak i związanymi z pobieraniem nauki przez syna. Dopiero dokonanie ustaleń w zakresie koniecznych wydatków pozwali na ocenę, czy zdarzenie losowe, na które powołuje się zobowiązany, miało wpływ na jego sytuację materialną w takim stopniu by wykonanie obowiązku zapłaty składek mogło spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych. Takie ustalenia nie zostały dokonane i nie zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 107 § 1 i § 3 k. p. a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody którym dał wiarę oraz dowody, którym odmówił wiarygodności. Organ powinien w uzasadnieniu szczegółowo wskazać przyczyny dla których nie zastosował instytucji umorzenia. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi, gdy organ działa w granicach uznania administracyjnego. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej ustaleń oraz rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną zobowiązanego stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Została bowiem naruszona zasada przekonywania określona w art. 11 kpa, ponadto wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a tym samym czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Wyjaśnienie motywów jakimi się kierował organ miało szczególne znaczenie w sytuacji, umorzenia za IV kwartał 2009r. należności składkowych w całości, z uwagi na wskazane zdarzenie losowe. Nie oznacza powyższe, że organ nie ma prawa przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie uwzględnić dotychczasowej pomocy udzielonej zobowiązanemu, winien jednak w sytuacji powoływania się przez zobowiązanego na pogorszenie sytuacji materialnej na skutek tego samego zdarzenia losowego wyjaśnić motywy odmowy. Ponownie rozstrzygając sprawę w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległości składkowych organ dokona ustaleń w zakresie wysokości dochodów i wysokości wydatków skarżącego z uwzględnieniem jego sytuacji rodzinnej, oraz zdarzenia losowego na które powołuje się skarżący, rozważy wszechstronnie zebrany materiał i dokona oceny sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącego przy uwzględnieniu stanu finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do art. 135 ustawy p.p.s.a. Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie, decyzja organu zapadła w I instancji z takim naruszeniem prawa które nie może być konwalidowane w postępowaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Należy ponadto podnieść, że decyzję wydaną w pierwszej instancji podpisała z upoważnienia Prezesa KRUS M. B. - Kierownik Placówki Terenowej Również kwestionowaną decyzję z dnia 14 maja 2010r. wydała, M. B. - Kierownik Placówki Terenowej, co stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. Stosownie do tego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest wprawdzie klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym, ale mają do niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W tej sytuacji zdaniem Sądu pracownik organu wydający decyzję w pierwszej instancji podlega również wyłączeniu od udziału w postępowaniu prowadzonemu na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu Siedmiu Sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. II GPS 2/2006 (ONSAiWSA 2007/3/61). Natomiast w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II FSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasada ta ma także zastosowanie do pracownika jednoosobowego organ administracji publicznej w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w całości podzielił. Naruszenie to może stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" , art. 134 § 1, art.135 oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.