I SA/Ke 420/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR, Agencja) w K. decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z [...] nr [...] o ustaleniu M.R. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 572,91 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 16 kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. wpłynął wniosek M. R. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcie bezpośredniego na rok 2013. Decyzją z 26 listopada 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. przyznał wnioskodawcy płatności w łącznej wysokości 2585,38 zł, które zostały zrealizowane na jego rachunek bankowy w dniu 10 grudnia 2013 r. W dniu 8 sierpnia 2014 r. w gospodarstwie M. R. została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni działki rolnej C. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po wznowieniu postępowania administracyjnego, w dniu 11 grudnia 2015 r. wydał decyzję, którą przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w niższej kwocie. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. (Dyrektor) decyzją z [...] r. stwierdził nieważność powyższej decyzji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał 4 kwietnia 2016 r. kolejną decyzję, którą uchylił decyzję 26 listopada 2013 r. i przyznał M. R. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w łącznej kwocie 2012,47 zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, które na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie zostało rozpatrzone. Po wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, decyzją z 2 maja 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. ustalił M. R. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 572,91 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, organ odwoławczy wskazał na przepisy znajdujące zastosowanie w rozpatrywanej sprawie tj. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.) dalej jako "ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r." wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438), oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r, str. 65) dalej "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009", przywołując treść stosownych przepisów tj. art. 7 ust.1 i art. 18 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz art. 12 pkt 1, art. 23 i art. 26 i art. 80 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu prowadzenia postępowania mimo braku jego wszczęcia, organ wyjaśnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz o przysługujących uprawnionemu prawach, zostało odebrane 4 lutego 2016 r. przez A. R., pełnoletniego domownika (żonę), co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. Powołując treść art. 44 k.p.a., organ stwierdził, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało zatem skutecznie i prawidłowo wszczęte. Dyrektor wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2013 stanowi postępowanie odrębne, w konsekwencji strona nie może w tym postępowaniu skutecznie podnosić argumentów przeciwko decyzji o przyznaniu płatności. Wyjaśnienia strony dotyczące przeprowadzonej kontroli na miejscu nie mają zatem wpływu na wynik postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ ustalił, że M. R. wnioskując o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, zadeklarował do płatności działkę ewidencyjną nr 489 o powierzchni 0,23 ha, która nie była przez niego użytkowana. W związku z czym nie spełniała ona wymogów określonych w przepisach i płatność w wysokości 190,97 zł do tej działki nie przysługiwała. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej i na miejscu wynosi 8,8803 %, i początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej podlega zmniejszeniu o kwotę w wysokości 381,94 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W związku powyższym, środki pieniężne z tytułu jednolitej płatności obszarowej w łącznej kwocie 572,91 zł przekazane na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR stały się płatnościami nienależnymi, bowiem organ odmówił ich przyznania w trybie nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego. Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując na dopuszczalną dwutorowość trybu wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności rolnych tj. po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu decyzji przyznającej płatność lub bez takiej powinności. Podkreślił, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest korygowanie decyzji przyznającej płatności lecz ustalenie, czy przekazane przez organ administracji na rachunek strony kwoty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 są zgodne z tym, czego wymaga przepis prawa. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił na podstawie raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w roku 2014, że działka ewidencyjna nr 489 stanowi grunt nieużytkowany rolniczo oraz stwierdził, że producent rolny w roku 2013 zadeklarował ją we wniosku i otrzymał do tej działki płatności bezpośrednie. Zatem płatności uzyskane do działki, która nie spełniała warunków przyznania płatności należało uznać za nienależnie pobrane. Odnosząc się do kwestii przedawnienia organ wyjaśnił, że był uprawniony do orzekania o obowiązku zwrotu nienależnych płatności, nie upłynął bowiem czteroletni okres przedawnienia. M. R. złożył wniosek na rok 2013 w dniu 16 kwietnia 2013 r., a więc upływ terminu przedawnienia mógłby nastąpić najwcześniej w dniu 16 kwietnia 2017 r. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie, nie zaistniały również przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym przepisy o obowiązku zwrotu nienależnej płatności nie mają zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W rozpoznawanej sprawie, płatności zostały wypłacone na podstawie decyzji, która następnie została uchylona. Organ przy wydawaniu pierwotnej decyzji nie popełnił pomyłki, gdyż kwota płatności została wyliczona na podstawie danych zgłoszonych przez stronę z zastosowaniem prawidłowych stawek. Nie zaszła zatem pomyłka organu, skoro działał on w zaufaniu do deklaracji rolnika. Strona z kolei znała rzeczywisty stan faktyczny i prawny w sprawie przyznania płatności zatem powinna zadeklarować grunty kwalifikujące się do płatności. Kwota nienależnie pobranej jednolitej płatności obszarowej na rok 2013 w wysokości 572,91 zł przekracza równowartość 100 euro a zatem brak jest podstaw do odstąpienia na podstawie z art. 40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności Na powyższą decyzję, M. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 75 § 1 k.p.a. Uzasadniając podniesione zarzuty strona podkreśliła, że nadal toczy się postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2013, zaś decyzja z 20 czerwca 2016 r. została przez organ II instancji uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego fakty i istotne okoliczności ustalane w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności mają bezpośrednie i zasadnicze przełożenie na treść zaskarżonej decyzji. Podniósł, że nie kwestionuje ustaleń kontroli, że w 2014 r. łąka nie została wykoszona, ale w toku postępowania wznowieniowego pragnie wykazać, że w 2013 r., łąka była wykoszona. Należało zatem rozstrzygnąć zagadnienie wstępne i dopiero w oparciu o ustalone fakty i okoliczności podjąć przedmiotową decyzję. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na obowiązek podejmowania przez organy wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Przyznał, że decyzją z [...] r. Nr [...] Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [..] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do oceny, czy organy w sposób uprawniony uznały, że kwota 572,91 zł wypłacona M. R. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z dnia [...] i przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy 10 grudnia 2013 r., jest kwotą nienależną i czy istniała podstawa do orzeczenia o jej zwrocie. Zgodnie z art. 80 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438), zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2). Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji chodzi o dwa rodzaje należności: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, kwoty nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wpłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ dokonuje wypłaty wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. W sprawie bezspornym jest, że ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [..] r. nr [...] zostały przyznane M. R. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 r. w łącznej wysokości 2585,38 zł (w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej - 2341,54 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych w wysokości 243,93 zł.), wypłacone na jego rachunek bankowy w dniu 10 grudnia 2013 r. Zakończone wskazaną decyzją postępowanie zostało z urzędu wznowione i decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 4 kwietnia 2016 r., po uchyleniu własnej decyzji z 26 listopada 2013 r., przyznano M. R. płatności na rok 2013 w wysokości 2012,47 zł. Zdaniem organu, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyeliminowanie decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r. z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność w kwocie 2585,38 zł i przyznanie płatności w wysokości niższej (2012,47 zł.), w związku ustaleniem w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, że działka nr 489 o pow. 0,23 ha nie była użytkowana, uprawnia organ do stwierdzenia, że środki przekazane na rachunek bankowy, w części przewyższającej przyznane decyzją z 4 kwietnia 2016 r., stały się płatnościami wypłaconymi bez podstawy prawnej, a zatem nienależnymi i podlegają zwrotowi. Stanowiska tego nie można podzielić. Pomiędzy wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej płatności i orzekającej o ich przyznaniu w niższej wysokości, a postępowaniem w przedmiocie ustalenia kwoty płatności nienależnie pobranych istnieje niewątpliwy związek bezpośredni. Byt prawny decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] r., dokonane w niej ustalenia może mieć zatem podstawowe i istotne znaczenie dla decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności, czyli tej która jest przedmiotem postępowania. Istotnym dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu jest jednak to, że na datę wydania przedmiotowej decyzji ustalającej kwotę nienależnych płatności i orzekającej o ich zwrocie ([...] r. decyzja odwoławcza[..] r. decyzja organu I instancji), decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] r. nie była decyzją ostateczną. Ponadto z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [..] r. nr [...] Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] r., wydaną po wznowieniu postępowania. Oznacza powyższe, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki z tytułu wsparcia bezpośredniego w kwocie 2585,38 zł nie było prawnie skuteczne, zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym była decyzja z [...] r. przyznająca płatności w wysokości wypłaconej beneficjentowi. Organ, odwołując się do orzecznictwa sądowego podnosi, że wzruszenie decyzji przyznającej płatności nie jest prawnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Nie kwestionując, co do zasady tego stanowiska, należy zauważyć, że pogląd przedstawiony w przywołanym wyrokach NSA z 15 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1518/11 oraz z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 96/12 został wyrażony w odmiennym stanie faktycznym (zaistnienie przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej było ustalone ostateczną decyzją) i nie może być odnoszony wprost do przedmiotowej sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ zainicjował postępowanie wznowieniowe i wydając przedmiotową decyzję powiązał obowiązek zwrotu płatności za 2013 r. z faktem uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji przyznającej płatność w kwocie 2585,38 zł i przyznaniem za ten rok płatności w kwocie niższej, uznając tym samym prejudycjalny charakter decyzji o przyznaniu płatności. W ocenie Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy, wobec toczącego się - po wznowieniu - postępowania w przedmiocie przyznania płatności na 2013 r., w którym badany jest fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działce nr 489 w roku 2013, można mówić o zagadnieniu wstępnym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że pomiędzy decyzją o przyznaniu płatności a rozstrzygnięciem w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności istnieje bezpośrednia zależność. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji oraz trafności zastosowanych przepisów do istniejącego w dacie podjęcia aktu stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu. Wobec toczącego się postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy działka nr 489 o pow. 0,23 ha w 2013 r. była użytkowana i spełniała wymogi do przyznania płatności, decyzja nakładająca obowiązek zwrotu części płatności nie może być uznana za rozstrzygnięcie prawnie poprawne, jeżeli na dzień jej wydania z obrotu prawnego nie została skutecznie wyeliminowana decyzja orzekająca o przyznaniu płatności. Decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania nie miała przymiotu ostateczności. Podnoszona przez organ odrębność postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i postępowania w przedmiocie ich przyznania, jednoznacznie przemawia za zasadnością zarzutu skargi, że skoro toczą się równolegle dwa postępowania - jedno po wznowieniu postępowania w którym badany jest fakt zaniechania działalności rolniczej w 2013 r. i przyznania płatności oraz drugie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za ten rok, to kwestia faktycznego zaniechania działalności rolniczej przez niewykoszenie łąki w roku 2013, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu płatności. Skarżący konsekwentnie wskazywał, zarówno w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym jak i przedmiotowym postępowaniu na brak podstaw do bezpośredniego odniesienia zaniechania działalności rolniczej na działce 489 o pow. 0,23 ha stwierdzonego podczas kontroli przeprowadzonej w 2014 r. do roku 2013 r. Organ nie prowadził postępowania w zakresie zaistnienia przesłanki uzasadniającej ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności - zaniechania. prowadzenia działalności rolniczej na działce 489, przyjmując wprost za podstawę ustaleń faktycznych nieostateczną decyzję Kierownika ARiMR z [...] r., wyeliminowaną następnie z obrotu prawnego, przyznającą M. R. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w mniejszej wysokości. Skoro nie zostało wyjaśnione, czy na działce 489 faktycznie nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, nie można mówić o wystąpieniu przesłanki ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności za ten rok. Ustalenia organu, że wypłata środków na rachunek bankowy w dniu 10 grudnia 2013 r. podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 26 listopada 2013 r. była płatnością w części nienależną , nie mają zatem oparcia w materiale dowodowym. Z powyższych względów zarzut skargi naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego należy uznać za uzasadniony. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko. W rozpatrywanym stanie faktycznym dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ostateczna decyzja potwierdzająca zaniechanie działalności rolniczej w 2013 r. ma charakter wstępny. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji.