I SA/Ke 440/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...]2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...]2018 r. znak [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) odmówił B. M. umorzenia zaległości składkowych w wysokości [...] zł za okres od 2014.2/06 do 2018,2/06. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że B. M. w złożonym w dniu 28 września 2018 r. wniosku o umorzenie całości zadłużenia powołała się na trudną sytuację finansową związaną z chorobą matki, własną chorobą oraz zdarzenia losowe: klęskę żywiołową – susza, zawalenie dachu podczas wichury na budynku mieszkalnym. W dacie złożenia wniosku umorzeniowego na koncie zobowiązanej figurowała zaległość składkowa w kwocie [...] zł w tym należność główna (składki) [...]zł, odsetki [...]oraz koszty upomnienia [...]zł. Organ wyjaśnił, że zobowiązana z tytułu prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy prawa, na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r.o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2017r., poz. 2336 ze zm. dalej u.s.s.r.). Z uwagi na nieterminowe zgłoszenie do ubezpieczenia na dzień wydania decyzji składki za okres podlegania ubezpieczeniu (III kw. 1999 do III kw. 2012 w kwocie [...] zł) uległy przedawnieniu. Z uwagi na fakt, że zobowiązana nie wywiązywała się z płatności rat wynikającej z przyznanego decyzją układu ratalnego, została wydana decyzja o wygaśnięciu decyzji w sprawie przyznania ulgi w spłacie należności. Podstawą rozpatrzenia wniosku stanowi przepis art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który stanowi, że "Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, wydając decyzję w tej sprawie". Przepisy te nie odwołują się do konkretnego zdarzenia losowego, ale do ważnego interesu zainteresowanego, jego możliwości płatniczych oraz stanu finansów Kasy. Możliwości płatnicze zobowiązanego ocenia się w kontekście jego dochodów i wydatków oraz wielkości zaległości składkowych do spłaty. Przeprowadzona w dniu 4 października 2018 r. wizytacja w gospodarstwie zobowiązanej potwierdziła okoliczności wskazane we wniosku. W ocenie organu analiza argumentów i dowodów w sprawie, pozwala stwierdzić, że w przypadku zobowiązanej nie zachodzą okoliczności uzasadniające tzw. "ważny interes zainteresowanego". Skutkiem nieterminowego zgłoszenia do ubezpieczenia składki w kwocie [...]zł. uległy przedawnieniu. Zawalenie się dachu podczas wichury na domu mieszkalnym miało miejsce w 2010 r., kiedy zobowiązana nie figurowała w ewidencji KRUS, za który to okres składki uległy przedawnieniu. Klęska żywiołowa w postaci suszy dotyczy składek odpisanych z powodu wyłączenia zobowiązanej z ubezpieczenia społecznego rolników z uwagi na zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym oraz przyznanie B. M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 lipca 2018 r. Organ przyznał, że aktualna sytuacji finansowa B. M. jest trudna co może stanowić uzasadnienie dla kolejnego rozłożenia należności na raty. Analiza stanu funduszu emerytalno-rentowego (dane opublikowane na stronie internetowej KRUS) wskazuje, ze wydatki tego funduszu wielokrotnie przewyższają wpływy z tytułu opłacanych składek przez ubezpieczonych rolników, więc brakującą kwotę wydatków na realizację gwarantowanych świadczeń emerytalno-rentowych dla ogółu ubezpieczonych pokrywa budżet państwa w kwocie określonej ustawą budżetową. Natomiast stan funduszu składkowego z którego finansowane są świadczenia gwarantowane z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego uzależniony jest jedynie od wpływów ze składek ubezpieczonych. Zatem każde umorzenie należności składkowych pogarsza stan finansów obu funduszy ograniczając przewidywane wpływy i jest sprzeczne z interesem ubezpieczonych. Uwzględniając argumenty przedstawione we wniosku, zebrane dowody i informacje w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, możliwość udzielenia kolejnej ulgi w spłacie zadłużenia w formie układu ratalnego, oraz aktualny stan finansów funduszy Kasy Prezes KRUS uznał, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia wnioskowanej należności. Na decyzję Prezesa KRUS B. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o umorzenie wnioskowanych zaległości zakwestionowała stanowisko organu, który odmówił umorzenia zaległości. Wskazała, że sam organ przyznał, że znajduje się ona w trudnej sytuacji. że spłatę zadłużenia w ratach uniemożliwia jej trudna sytuacja materialna i zdrowotna. Podkreśliła, że wpływ na jej sytuację materialna ma jej własna choroba, choroba matki oraz wskazane zdarzenia losowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2018.1302), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do unormowania art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. organ może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na wniosek zainteresowanego, w przypadkach uzasadnionych jego ważnym interesem, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego. Zapis powyższy oznacza, iż organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, jego możliwości płatniczych uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że organ działa w ramach uznania dopiero na etapie, gdy uzna, że w sprawie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 41 a ust. 1 ustawy, gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategorią obiektywną, wynikającą z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W przypadku decyzji uznaniowych jej uzasadnienie ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Decyzje w przedmiocie ulg, jako decyzje uznaniowe, podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej, takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ podatkowy prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości podatkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny przekraczając zasadę swobodnej oceny dowodów, oceniając materiał dowodowy wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanych wymogów należy uznać, iż proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie, gdyż nie spełnił powyższych wymagań. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został rozpatrzony z naruszeniem zasady określonej w art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p. a. Pojęcie ważnego interesu zainteresowanego nie zostało przez ustawodawcę ściśle zdefiniowane, dlatego też o tym, czy w sprawie zachodzi ważny interes zainteresowanego decydują różnorakie czynniki. O jego zaistnieniu świadczyć może zarówno trudna sytuacja finansowa, majątkowa, osobista, czy zdrowotna wnioskodawcy jak i wystąpienie zdarzeń nadzwyczajnych (takich jak klęska żywiołowa, niezawiniona utrata możliwości zarobkowania, choroba lub ciężkie kalectwo), które zaburzyły w istotny sposób jego codzienne funkcjonowanie, w tym negatywnie wpłynęły na stan środków przeznaczonych na zwykłe utrzymanie. Skarżąca wnioskując o umorzenie należności powoływała się na zły stan zdrowia własny i matki oraz trudną sytuację materialną pogłębioną wystąpieniem zdarzeń losowych - zawaleniem dachu budynku mieszkalnego, stratami spowodowanymi suszą w 2018 r. Sytuacja materialna wnioskodawczyni i wynikająca z niej niemożność opłacania składek może uzasadniać istnienie przesłanki ważnego interesu. Zatem obowiązkiem organu wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a było ustalenie jej możliwości płatniczych przez dokonanie analizy dochodów, wydatków oraz relacji między nimi. Ważny interes w umorzeniu należności ze względu na trudną sytuację zobowiązanej zachodzi bowiem wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty należności i sytuacją materialną wnioskodawcy istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ustalenia i ocena organu, uwzględniając treść wniosku, winny zatem koncentrować się na zbadaniu, czy zapłata należności nie spowoduje zagrożenia dla możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych zobowiązanej. Powyższe wymagało dokonania i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji szczegółowej analizy jej sytuacji finansowej, określenia źródła dochodów, wydatków niezbędnych dla egzystencji zobowiązanej i osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe oraz określenia relacji pomiędzy tymi wielkościami. Tylko zbadanie relacji między dochodem a niezbędnymi wydatkami pozwala na ustalenie, czy zachodzi przesłanka umorzenia określona w art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Należy wyjaśnić, że za przyjęciem wystąpienia ważnego interesu ubezpieczonego może przemawiać niemożność zapłacenia składek rozumiana jako absolutny brak środków na jej realizację albo też brak środków na zapłatę bez uszczuplenia podstawowych potrzeb życiowych. Ważny interes zobowiązanego może zachodzić zatem także wówczas, gdy wskutek niskich dochodów, sytuujących się na granicy minimum socjalnego, wnioskodawca nie jest w stanie pogodzić obowiązku spłaty należności z koniecznością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że proces decyzyjny organu nie wypełnia nałożonych na organ obowiązków procesowych. Podejmując zaskarżoną decyzję organ nie dokonał koniecznych ustaleń w zakresie sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącej. Analiza materiału dowodowego sprawy wskazuje, że organ dokonując oceny przesłanek przyznania ulgi i formułując w tym kontekście swe wnioski zignorował wszelkie wynikające z materiału dowodowego okoliczności potwierdzające aktualną sytuację materialno-życiową wnioskodawczyni. Jakkolwiek organ dysponował protokołem z przeprowadzonej 4 października 2018 r. wizytacji w gospodarstwie zobowiązanej w której wskazano zarówno źródła dochodu (zasiłek opiekuńczy, dopłaty AMiR, rentę rodzinną matki skarżącej) jak i wydatki bytowe, (energia, opał, leki, żywność gaz, woda ścieki) wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a nie poddał analizie tych danych dla oceny jej zdolności płatniczych jako przesłanki umorzenia należności. Na zdolności płatnicze wnioskodawczyni niewątpliwy wpływ ma wskazane we wniosku zdarzenie losowe - susza. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w protokole zgłoszenia szkody nr [...] sporządzonym 21 sierpnia 2018 r. w którym wskazano na obniżenie dochodu w gospodarstwie skarżącej w wysokości 39%. Nie jest uzasadnione stanowisko organu, że okoliczność ta nie jest istotna bowiem susza miała miejsce po wyłączeniu zobowiązanej z ubezpieczenia społecznego rolników i przyznaniu jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 lipca 2018 r. Należy podkreślić, że organ rozpatrując wniosek o umorzenie jest zobligowany do rozważenia sytuacji w jakiej znajduje się wnioskodawca w dacie podejmowania decyzji w sprawie. Organ powinien zatem dokonać wszechstronnej i aktualnej w odniesieniu do daty wydania decyzji analizy zdolności płatniczej strony oraz aktualnych warunków jej egzystencji. Bez względu na datę powstania zaległości wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na możliwości płatnicze winny być przez organ rozważone. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, godzi w wymienione wyżej zasady z art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. i nie zasługuje na akceptację. Obowiązkiem procesowym organu było uwzględnienie wszystkich okoliczności przy ocenie przesłanek przyznania wnioskowanej ulgi. Analiza zdolności płatniczych zobowiązanej wymaga zawsze ustalenia aktualnej wysokości osiąganych przez nią dochodów, ponoszonych wydatków oraz relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla jej egzystencji. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, dokonanie analizy sytuacji materialnej skarżącej istniejącej w dacie rozstrzygnięcia, daje organowi możliwość oceny, czy jej sytuacja materialna i życiowa pozwala i w jakim zakresie, na zapłatę należności. Ocena materiału dowodowego powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń dotyczących sytuacji zobowiązanej i nie wyjaśnia jakie elementy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, uzasadniają twierdzenie organu o braku okoliczności uzasadniających tzw. "ważny interes zainteresowanego", co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei wyprowadzony wniosek, że trudna sytuacja materialna może uzasadniać ponowne rozłożenie zaległości na raty po pierwsze nie odnosi się do ulgi w postaci umorzenia należności o którą ubiegała się skarżąca, ponadto ustalenie możliwości skorzystania ze spłaty w formie nowego układu ratalnego musi opierać się na konkretnych podstawach wskazujących, że sytuacja materialna skarżącej pozwoli na realizację układu. Należy zauważyć, że ważny interes zobowiązanego nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem KRUS, ocenianym w kontekście stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Nie można bowiem tracić z pola widzenia takiej sytuacji, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, co nie jest zgodne z interesem tego obywatela, ani też z interesem publicznym. Nie jest zasadne pozbawienie zobowiązanej wszelkiej możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej w celu doprowadzenia do zapłaty choćby części zaległej należności. Wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów KRUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego. Organ powinien zatem w każdym przypadku koncentrować się na sprawdzeniu, czy interes zainteresowanego nie zostałby naruszony, w sytuacji gdyby spłata zadłużenia spowodowała zagrożenie dla jego egzystencji. (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r. sygn. akt II GSK 179/16 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl.). Obowiązkiem organu było zatem ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co w rozpatrywanym przypadku jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu funduszów - dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi. Przy tej analizie organ nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, rozważy i oceni materiał dowodowy w aspekcie unormowania art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W związku z wnioskiem zawartym w skardze o ewentualne umorzenie należności należy wyjaśnić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga organ administracji i rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do wyłącznej kompetencji organu. Sąd nie stosuje prawa materialnego a tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa może wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Z powyższych względów wniosek w tym zakresie nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c., orzeczono jak w sentencji wyroku.