I SA/Ke 449/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi N. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z (...) nr (...) odmówił N.C. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 8130,68 zł. Organ ustalił, że N. C. prowadziła działalność gospodarczą w związku z czym miała obowiązek opłaty składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Wnioskiem z 14 listopada 2018 r. strona zwróciła się o umorzenie zaległości wynikających z nieopłaconych składek za 2001 r., które są objęte układem ratalnym. Wniosek umotywowała tym, że od września 2018 r. otrzymuje emeryturę, która wynosi 960 zł. Oświadczyła, że jej dochody radykalnie spadły i nie jest w stanie spłacać ustalonych rat. Jest zadłużona w wielu instytucjach od wielu lat. Ma na utrzymaniu studiującą córkę M., na którą otrzymuje alimenty w kwocie 300 zł miesięcznie. Oznajmiła, że samotnie wychowywała czwórkę dzieci. Jej sytuacja materialna, zdrowotna nie pozwala na uiszczanie 150 zł, mając na uwadze priorytet jakim jest wykształcenie córki. Jednocześnie organ wymienił dokumenty przedłożone przez wnioskodawczynię oraz pozyskane przez organ w toku postępowania. Organ ustalił, że (...) Zakład wydał decyzję o wysokości zadłużenia z tytułu składek za okres 01-07/2001. W wyniku ponownej analizy konta ustalono, że należności składkowe zostały już objęte decyzją z (...). W związku z powyższym Zakład (...) wydał decyzję nr (...) stwierdzającą nieważność decyzji z (...). Od ww. decyzji strona złożyła odwołanie. Wyrokiem z (...) sygn. akt (...) Sąd Okręgowy w K. oddalił odwołanie, które w drodze apelacji strona zaskarżyła. Wyrokiem z (...) sygn. akt (...), Sąd Apelacyjny oddalił apelację. Organ ustalił, że wnioskodawczyni otrzymuje świadczenie w wysokości 1196,82 zł brutto, 848,60 zł netto. Z oświadczenia wynika, że nie posiada dochodu z innych źródeł, nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form pomocy ze strony państwa. Prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z córką M., która otrzymuje dochód w kwocie 300 zł. Z ustaleń Zakładu wynika, że córka zatrudniona jest w firmie S.C. M. – W., gdzie otrzymuje wynagrodzenie w kwocie 2604,75 zł brutto, netto 1881,35 zł oraz pobiera rentę rodzinną w wysokości 1270,77zł brutto, netto 1072,40 zł. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem strona określiła na kwotę 250 zł w tym: opłaty eksploatacyjne w kwocie 200 zł, koszty związane z leczeniem 50 zł. Do akt sprawy strona nie dołączyła rachunków potwierdzających wykazane wydatki. Poza zaległościami wobec ZUS wnioskodawczyni wykazała, że posiada zobowiązania pieniężne: z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie 200.000 zł, w instytucjach w kwocie 20.000 zł, inne w kwocie 20.000 zł. Wykazane zobowiązania są spłacane, egzekucja prowadzona jest przez komorników. Łączna miesięczna kwota spłaty wynosi 200 zł. Strona podała, że nie jest właścicielem majątku ruchomego, nieruchomości, nie posiada innych praw majątkowych czy wierzytelności. Ustalono ponadto, że wnioskodawczyni była właścicielką nieruchomości nr (...) i ZUS zabezpieczył na niej swoje należności wpisem hipoteki z (...) w kwocie 23.627,75 zł za okres (...) do (...). Aktem Notarialnym z (...) zobowiązana darowała tą nieruchomość I.C. - jest on dłużnikiem rzeczowym. Strona nadto wskazała, że od wielu lat leczy się na depresję, nadciśnienie oraz nerwicę, przedstawiła przy tym dokumentację medyczną z wizyt w gabinecie psychiatrycznym. Zakład wskazał, że należności figurujące na koncie strony są wymagalne i nie uległy przedawnieniu, na zawieszenie biegu terminu przedawnienia wpływ miało doręczenie w dniu 21 października 2010 r. upomnienia za okres: (...), kolejno należności zostały skierowane do postępowania egzekucyjnego, dokonano zajęcia rachunku bankowego oraz wierzytelności pieniężnej. W dniu 10 października 2013 r. strona zwróciła się z wnioskiem o umorzenie nieopłaconych należności emerytalnych, rentowych i wypadkowych, ubezpieczenia zdrowotnego oraz Funduszu Pracy za okres na ubezpieczenia na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U.2012.1551). W dniu 10 marca 2014 r. została wydana decyzja nr (...) określająca warunki umorzenia na podstawie ustawy abolicyjnej. Ponieważ zobowiązana nie uregulowała składek niepodlegających abolicji ZUS zmuszony był decyzją z (...) odmówić umorzenia ww. należności. Zakład wskazał, że stroma korzysta z ulgi w formie układu ratalnego. Umową z (...) należności zostały rozłożone na raty. W dniu 20 maja 2019 r. Zgodnie z art. 24 ust. 5b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U.2019.300) dalej "u.s.u.s." bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei z art. 24 ust. 5a u.s.u.s. wynika, że bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Zgodnie z art. 1 ust. 15 ustawy abolicyjnej bieg terminu przedawnienia należności o którym mowa w ust. 1 ,6 ,10 i 12 ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 13. Zakład podniósł, że wnioskodawczyni nie wskazała podstawy prawnej, na podstawie której ZUS ma rozpatrzyć jej wniosek, w związku z tym został on rozpatrzony w oparciu o wszystkie przepisy prawne mogące mieć zastosowanie w sprawie. Należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Nieściągalność należności została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. W ocenie organu w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Z przyczyn oczywistych w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1. Nie było prowadzone postępowanie upadłościowe, ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa z art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b, nie zachodzą. Wysokość nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a również nie ma zastosowania. Z uwagi na posiadane zabezpieczenie hipoteczne, Zakład dysponuje prawem wystąpienia z powództwem o zapłatę przeciwko dłużnikowi rzeczowemu (synowi strony), a dalej z egzekucją przeciwko dłużnikowi rzeczowemu ZUS. Strona nie prowadzi działalności gospodarczej. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Strona pobiera świadczenie emerytalne. Należności z tytułu składek spłacane są w systemie ratalnym wobec czego prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone. Na tym etapie nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z uwagi na powyższe wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt. 3, 5 i 6. Zakład nie znalazł także podstawy do umorzenia należności w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz.U.2003.41.1365) dalej "Rozporządzenie". Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia nie ma zastosowania, ponieważ strona nie prowadzi już działalności gospodarczej. Z kolei wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W przypadku gdy zobowiązany mimo istnienia choroby uzyskuje dochody, wspomniana podstawa umorzenia nie ma zastosowania. Aktualnie strona pobiera świadczenie emerytalne, które wypłacane jest niezależnie od stanu zdrowia, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia uniemożliwia stronie uzyskanie dochodu pozwalającego na spłatę należności względem ZUS. Łączny dochód gospodarstwa domowego wynosi 4102 zł i stanowi kwotę wyższą niż ustalone minimum socjalne, zarówno dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego (1899,31 zł ) jak i dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego (1908,57 zł) co wyklucza przesłankę ubóstwa. Zdaniem Zakładu w związku z tym, że wobec strony prowadzone są postępowania przez komorników ewentualne umorzenie zadłużenia nie spowoduje poprawy sytuacji finansowej zobowiązanej. Nawet gdyby ZUS umorzył zadłużenie to inni wierzyciele w dalszym ciągu będą dochodzić swoich należności. Posiadanie zobowiązań wobec innych wierzycieli nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem należności z tytułu składek. Podjęcie przez Zakład decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek prowadziłoby do uprzywilejowania innych wierzycieli poprzez zwiększenie im kwot należnych do spłaty przez dłużnika. W ocenie ZUS podjęcie decyzji o umorzeniu należności na obecnym etapie postępowania byłoby działaniem przedwczesnym i nieuzasadnionym. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału nie pozwala na stwierdzenie, że sytuacja materialno-bytowa dłużnika całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności. Zakład zauważył, że pomimo świadomości istniejącego długu wobec Zakładu strona przekazała na rzecz syna nieruchomość. Wyzbycie się przez stronę wartościowego majątku w okresie kiedy pojawiły się trudności finansowe może uzasadniać przypuszczenie celowego działania, zmierzającego do stworzenia stanu "całkowitej nieściągalności" lub "ciężkich skutków dla zobowiązanego". W obecnym stanie faktycznym, możliwe jest egzekwowanie należności zabezpieczonych na nieruchomości od dłużnika rzeczowego – syna zobowiązanej. Na powyższą decyzję N. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 28 ust. 3a i 3b i art. 32 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust.1 pkt 1-3 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sytuacja materialna i rodzinna skarżącej nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą; 2. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie, tj. poprzez brak wskazania okoliczności przemawiających za niezasadnością umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ oceniając czy zachodzą przesłanki umorzenia powinien oprzeć się na jej dochodach i wydatkach, a nie analizować sytuację materialną i możliwości finansowe córki skarżącej. Organ nie wziął w ogóle pod uwagę licznych zobowiązań finansowych w postaci licznych egzekucji komorniczych, konieczności spłaty kredytów i innych zadłużeń. Nie dostrzegł konieczności wydatków związanych z bieżącym życiem czy chociażby chorobą skarżącej i jej leczeniem. W ocenie skarżącej w sytuacji gdy organ miał wątpliwości co do jej faktycznych wydatków mógł wezwać ją do uzupełnienia braku wniosku poprzez przedłożenie odpowiedniej dokumentacji, czego jednak nie uczynił, z góry przyjmując, że skarżącą stać na pokrycie należności. Ponadto organ nie dostrzegł, iż wszelkie dotychczasowe zobowiązania względem organu skarżąca spłaca terminowo, a więc gdyby mogła i byłoby ją na to stać z pewnością nie wnosiłaby o umorzenie składek. Organ nie dostrzegł, że skarżąca nie posiada żadnych oszczędności ani majątku, który pozwoliłby na uregulowanie należności. W przypadku braku ich umorzenia i konieczności ich natychmiastowej spłaty skarżąca pozostanie bez środków do życia. Organ nie widzi tego, że nawet w przypadku chęci ich natychmiastowej spłaty strona nie ma możliwości zaciągnięcia kolejnego już kredytu w banku z powodu braku zdolności kredytowej. Skarżąca nadto, biorąc pod uwagę treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, który twierdzi, że w przypadku skarżącej nie można mówić o całkowitej nieściągalności. Jest to stanowisko pozbawione zupełnie logiki, ponieważ przy stanie jej zadłużenia, konieczności wydatków oraz wysokości dochodów, nie można mówić, że egzekucja byłaby skuteczna. Jednak abstrahując od analizy treści ww. przepisu zwrócono uwagę, że organ nie oparł się na nim jako na podstawie prawnej decyzji lecz na art. 28 ust. 3a i 3b. Zatem niezrozumiałe jest w jakim celu szczegółowo rozwodzi się na temat okoliczności faktycznych uzasadniających treść przepisu nie będącego podstawą zapadłego rozstrzygnięcia, pomijając uzasadnienie podstawy prawnej decyzji. W sprawie należałoby wziąć pod rozwagę treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Organ w treści decyzji dostrzega możliwość rozważenia tego artykułu, jednak w jej uzasadnieniu nie wyjaśnia dlaczego nie widzi w sytuacji materialnej skarżącej uzasadnionego przypadku przemawiającego za możliwością umorzenia należności. W odpowiedzi na skargę Zakład podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r., skarżąca podniosła, że córka M. od października nie pracuje, jest studentką medycyny. Wyjaśniła, że właścicielem działki, która została zbyta w 2014 r. była jej córka, a nabył ją syn, aby uchronić przed licytacją dom, w którym obecnie zamieszkuje ona i córka. Skarżąca nigdy nie darowała tej działki synowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1302), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS z (...) odmawiająca N. C. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 8130,68 zł. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy z poniżej wskazanych przyczyn. Tytułem wstępu do rozważań godzi się zauważyć, że w rozdziale 3 u.s.u.s. zatytułowanym "Zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne" (art. 15 – 30), ustawodawca uregulował podstawy wymiaru składki oraz ich wysokości, podmiotów obowiązanych do ich finansowania, skutków nieopłacenia składek w terminie, przedawnienia i zabezpieczenia należności z tytułu składek, rygory w zakresie dopuszczalności umarzania zaległości, sprawy odroczenia spłaty składek oraz ich rozkładania na raty. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały enumeratywnie wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Natomiast w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana została więc dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Dotyczy ona jednakże już tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności składkowe mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach mimo braku całkowitej nieściągalności w sytuacjach określonych w powołanym Rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Stosownie do § 3 ust. 1 Rozporządzenia Zakład może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Prawodawca wymienia przy tym przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Wśród nich jest: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zgodnie z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie oraz w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II GSK 321/07). Takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane (art. 7 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. W przedstawionym aspekcie należy uznać, że istotnym uchybieniem decyzji jest zarówno brak stosownych ustaleń organu, brak odniesienia do indywidualnych okoliczności i sytuacji wnioskującej jak i brak stosownego uzasadnienia w zakresie oceny przesłanek mających wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek. W pierwszej kolejności należy podnieść, że katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Wyliczenie to jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że aby ZUS mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Wskazując na nieistnienie okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s organ podał, że naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wnioskodawczyni pobiera świadczenie emerytalne, spłaca należności w systemie ratalnym. Na tym etapie nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ podał nadto, że wnioskodawczyni była właścicielką nieruchomości gruntowej, na której zostały zabezpieczone należności z tytułu składek. Obecnie właścicielem tej nieruchomości jest syn skarżącej – I. C., który nabył ją w drodze darowizny. Zakład dysponuje zatem prawem wystąpienia o zapłatę przeciwko dłużnikowi rzeczowemu. Zatem zdaniem organu sytuacja wnioskodawczyni nie nosi znamion całkowitej nieściągalności. Wobec takiej konstatacji organu wskazać należy, że sytuacja, w której nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia całkowitej nieściągalności, wymienioną w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że "przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Każda z nich winna być zatem oceniona i rozważona odrębnie. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał niezbędnych ustaleń i nie ocenił w sposób prawidłowy i pełny istnienia bądź nieistnienia okoliczności objętej art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Należy zauważyć, że powołując się na okoliczność własności nieruchomości następnie darowanej przez skarżącą synowi (aktem notarialnym z (...)) co dało podstawy organowi do twierdzenia o wyzbywaniu się majątku, nie dołączono do akt sprawy tego aktu notarialnego, potwierdzającego powyższą czynność. Tymczasem skarżąca na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. podała, że właścicielem działki, która została zbyta w 2014 r. była jej córka, a nabył ją syn, aby uchronić przed licytacją dom, w którym obecnie zamieszkuje ona i córka. Oświadczyła, że nigdy nie darowała tej działki synowi. Wobec braku w aktach sprawy dokumentu, na którym organ opiera swoje ustalenia, decyzja w tej części uchyla się spod kontroli Sądu. Nie można bowiem dokonać ani oceny prawidłowości uwag i wniosków organu, ani skonfrontować ich z oświadczeniami strony. Nadto z treści uzasadnienia decyzji wynika, że zabezpieczenie wpisem hipoteki dotyczy innych niż objęte wnioskiem należności tj. należności za okres 12/2010 – 07/2011, podczas gdy wnioskiem strony objęte są składki za okres 01/2001 – 07/2001. Powyższe także nie podlega weryfikacji z uwagi na brak dokumentacji związanej z nieruchomością oraz wpisami hipoteki. Podniesienia wymaga nadto, że organ nie może opierać swej argumentacji na założeniu, że skarżąca spłaca należności z tytułu składek w systemie ratalnym, albowiem powodem wystąpienia z wnioskiem o umorzenie należności było pogorszenie się sytuacji majątkowej skarżącej, spadek dochodów, co – według jej oceny – uniemożliwia spłatę rat. Wady dotyczą także oceny okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Stwierdzając ich nieistnienie organ podał, że na tym etapie nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Stanowisko takie, poparte jednozdaniowym lakonicznym uzasadnieniem nie zasługuje na aprobatę. Z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika, że ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego oraz jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., I SA/Ol 707/11; WSA w Opolu z 24 października 2012 r., I SA/Op 251/12; WSA w Krakowie: z dnia 18 września 2014 r., I SA/Kr 1176/14). Z treści zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ nawet nie podjął próby dokonania powyższego rzetelnego szacunku jak również nie zawarł stosownego uzasadnienia stanowiska o braku objętej omawianym przepisem przesłanki, poprzestając na arbitralnym stwierdzeniu jej nieistnienia. Również w powyżej opisanym zakresie zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli Sądu, albowiem Sądowi nieznane są motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie oceny zaistnienia przesłanek umorzenia, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia należy podnieść co następuje. Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu Rozporządzenia Zakład może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Natomiast w myśl § 3 ust. 2 Rozporządzenia, za rodzinę, o której mowa w ust 1 pkt 1 uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. Powyższe oznacza – wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi – że organ oceniając sytuację materialną skarżącej i jej rodziny mógł uwzględnić dochody członka rodziny – córki. Jak bowiem podała sama wnioskodawczyni w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym, osobą wspólnie z nią zamieszkującą i gospodarującą jest córka M. Jednakże w ocenie Sądu, organ administracji nie przeprowadził wnikliwej i pełnej analizy sytuacji skarżącej oraz członka jej rodziny w zakresie objętym powyższym przepisem, naruszając tym samym wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 Rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2015 r., II GSK 2366/13). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony i jej rodziny, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten czas minimum socjalnego oraz minimum egzystencji w takich warunkach, w jakich strona przebywa, a więc odniesionych do jej środowiska (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09 oraz 8 sierpnia 2018 r., I GSK 1757/18). W ocenie Sądu, organ nie ustalił w sposób wystarczający i pełny sytuacji majątkowej skarżącej i jej córki M. ZUS ustalił, że córka skarżącej M. posiada własne źródło dochodu w postaci m.in. wynagrodzenia za pracę w średniomiesięcznej kwocie 1.881 zł, oraz renty rodzinnej w kwocie 1.072,40 zł. Jednakże w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej na weryfikację prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ. Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ poczynił ustalenia dotyczące np. wysokości wynagrodzenia za pracę M. C., nie można także zweryfikować okresu na jaki zawarto umowę o pracę. Tymczasem skarżąca na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020r. podała, że córka M. od października nie pracuje, jest studentką medycyny. Sąd nie ma możliwości – przy braku stosownej dokumentacji w aktach sprawy – oceny prawidłowości ustaleń i wniosków organu, ani słuszności twierdzeń skarżącej. Sąd nie może tym samym skontrolować poprawności stanowiska organu w zakresie przyjętego łącznego dochodu gospodarstwa domowego skarżącej i jej córki. Dodatkowo zauważyć należy, że organ ustalając wydatki uwzględnił opłaty eksploatacyjne (200 zł), oraz koszty leczenia (50 zł). Pominął jednak pozostałe koszty jakie skarżąca i jej córka muszą ponosić w celu zaspokojenia niezbędnych podstawowych potrzeb życiowych. W szczególności organ nie uwzględnił wydatków na wyżywienie, czy ubrania. Jest przecież oczywiste, że do wydatków związanych z niezbędnym utrzymaniem rodziny skarżącej należy zaliczyć nie tylko opłaty eksploatacyjne także koszty zakupu dla rodziny: żywności, odzieży, środków czystości i higieny osobistej. Nieuwzględnienie przez organ choćby minimalnych, comiesięcznych wydatków, które skarżąca i jej córka muszą ponosić w celu przetrwania biologicznego rodziny powoduje, że obraz jej sytuacji materialnej jest niepełny i nie pozwala na ustalenie, czy skarżąca jest w stanie uregulować zaległe składki. Również argument, że pomimo trudnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni nie korzysta z pomocy społecznej nie znajduje uznania Sądu. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Niekorzystanie ze środków opieki społecznej nie świadczy o tym, że nie występuje przesłanka umorzenia określona w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Rozważenie indywidualnych okoliczności musi odnosić się także do ustalonej kwoty zaległości, realności jej wyegzekwowania i spłacenia. W świetle powyższego należy wskazać, iż zaskarżona decyzja nie zawiera rozważań indywidualizujących, których treść ma być właśnie realizacją i konkretyzacją uznania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Organ powołał tylko niektóre z danych wskazanych we wniosku i nie dokonał ich rozważenia w odniesieniu do przesłanek umorzenia, w szczególności przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Nie dokonał także ustaleń pozwalających na pełną ocenę objętych powyższym przepisem przesłanek. Wskazać również należy, że prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne właśnie przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach strona ma prawo poznać powody odpowiadające rzeczywistemu zakresowi sporu. Przy umorzeniu organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia, bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera przekonywującej argumentacji dlaczego skarżącej odmówiono umorzenia składek. Wskazane uchybienia pozwalają przyjąć, że ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. W konkluzji należy więc stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo podniesienia wymaga, że Sąd nie podziela argumentacji skarżącej zawartej w uzasadnieniu skargi, a odnoszącej się do wadliwości podania przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym względzie organ prawidłowo przywołał art. 28 ust 2, ust 3, ust 3a, ust 3b oraz przepisy Rozporządzenia. ZUS rozpoznał zatem wniosek strony w oparciu o wszystkie przepisy prawa umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie wyeliminowanie wskazanych powyżej uchybień dowodowych i argumentacyjnych oraz prawidłowe rozważenie wniosku na tle zindywidualizowanego i aktualnego stanu faktycznego. Organ winien uzupełnić akta sprawy o dokumenty na których opiera swoje stwierdzenia umożliwiając tym samym ich kontrolę przez Sąd. Organ dokona również ustaleń w zakresie wydatków jakie skarżąca i jej córka muszą ponosić w celu zaspokojenia niezbędnych podstawowych potrzeb życiowych. Następnie dokona pełnej i wyczerpującej oceny przesłanek umorzenia objętych przepisami art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Oceniając nadto istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ powinien mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.