I SA/Ke 454/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Pacanowie z dnia 2 grudnia 2020 r. nr XXVIII/158/20 w sprawie wprowadzenia zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Pacanów stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Pacanowie podjęła 2 grudnia 2020 r. uchwałę NR XXVIII/158/20 w sprawie wprowadzenia zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Pacanów. W § 5 tego aktu określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 9 grudnia 2020 r. pod poz. 4504. W podstawie prawnej uchwały organ wskazał na przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 poz. 1439 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Busku - Zdroju zaskarżył powyższą uchwałę w części - tj. w zakresie § 5. Podniósł zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa – art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz.1461), dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych" i art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnioną rozbieżność w treści § 5 skarżonej uchwały, gdzie wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a jednocześnie wskazano konkretną datę dzienną określającą moc obowiązującą tejże uchwały, tj. 1 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zapis § 5 uchwały jest sprzeczny z zasadami legislacji. Przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP, który wprowadza zasadę demokratycznego państwa prawnego. Nie do pogodzenia z tą zasadą są powyższe, kwestionowane zapisy uchwały. De facto wskazują dwie odmienne daty. Co za tym idzie zachodzi poważna wątpliwość co do rzeczywistej daty wejścia w życie uchwały. Termin wejścia w życie i obowiązywania uchwały powinny być tożsame. Początek bowiem mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Jednocześnie prokurator wskazał na art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i podniósł, że normy prawa miejscowego – uchwały, muszą ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji. W ocenie prokuratora opisane naruszenie ma charakter istotny jako godzące w przepisy regulujące prawidłową procedurę podejmowania i konstruowania treści uchwał. Mając na uwadze powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 5. W wyjaśnieniach do skargi organ wskazał, że w najbliższym czasie zaskarżony zapis uchwały zostanie zmieniony i wprowadzony zostanie prawidłowy zapis mówiący, że uchwała podlega publikacji i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga prokuratora jest zasadna. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że akty prawa miejscowego to akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała w przedmiocie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłat, jako skierowana do wszystkich jej mieszkańców zobowiązanych do ponoszenia tego rodzaju opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Przedmiotem skargi jest § 5 uchwały, w świetle którego postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Zdaniem sądu takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 9 grudnia 2020 r. oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 23 grudnia 2020 r., czy też z dniem 1 stycznia 2021 r. Początek mocy obowiązującej uchwały oznacza bowiem jej wejście w życie. Zdaniem sądu kwestionowany zapis uchwały jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że § 5 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wyżej wskazana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z tych względów sąd podziela argumentację skargi, że treść § 5 uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, naruszając tym samym wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, wskazując na dziewięć możliwych do zastosowania brzmień artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Potwierdza to również wynik wykładni językowej, bo "obowiązujący" to inaczej "mający moc prawną; ważny, aktualny, będący czyimś obowiązkiem; będący w danym okresie normą (vide: https://sjp.pl oraz https://sjp.pwn.pl/). Wśród wyrazów bliskoznacznych dla zwrotu "wchodzić w życie" znajduje się natomiast słowo "obowiązywać" (vide: https://synonim.net/). Normodawca (tu: organ stanowiący gminy) powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. W jednym z wyroków Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03) stwierdził m.in., że "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań". Zdaniem sądu, organ powinien zatem posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od...", wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, że przepis ten staje się niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. Adresat, który odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt. Nie pozostaje to też bez wpływu na realizację zasady powszechnej znajomości prawa (ignorantia iuris nocet). Wobec powyższego zaskarżony przepis uchwały - jako sprzeczny z prawem – należało wyeliminować z obrotu prawnego. Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.