I SA/Ke 457/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Jagiełło, Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga (spr.),, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 września 2010r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych oddala skargę. R. D. zaskarżył skargą do Sądu decyzję z dnia [...]. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzekającego jako organ drugiej instancji, który utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 marca 2010r. odmawiając mu umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz fundusz pracy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2009r. R. D. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne do 31 grudnia 1998r. oraz na ubezpieczenia społeczne od 1 stycznia 1999r. Składając wniosek R. D. posiadał zadłużenie z tytułu niezapłaconych składek na FUS za okres od stycznia 1999 do grudnia 2000 w łącznej kwocie 23 979,90 zł, na FUZ za okres od czerwca 1999 do grudnia 2000 w łącznej kwocie 4 441,93 zł i na FP za okres od stycznia 1999 do grudnia 2000 zł w łącznej kwocie 1 918,46 zł. Wniosek skarżący motywował trudną sytuacją materialną oraz problemami zdrowotnymi. R. D. w okresie od 1 kwietnia 1996r. do 29 grudnia 2000r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie kowalstwa artystycznego. W trakcie działalności skarżący w wyżej wymienionych okresach nie opłacał składek. Kwestionował skarżący okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu w związku z przerwami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Zastrzeżenia te zostały rozstrzygnięte prawomocnymi wyrokami Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 7 października 2005r. sygn. akt VI U 3959/05 i Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt III AKa 14/06. Sądy wyrokami tymi nie uwzględniły stanowiska R. D.. Ustalono, że skarżący obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej ani nie pracuje. Jak zeznał, nie podejmuje zatrudnienia ze względu na wiek i stan zdrowia. Pobiera świadczenie w postaci renty rodzinnej po zmarłej 29 grudnia 2008 r. żonie w wysokości 1 232,70 zł brutto. Dodatkowo skarżący otrzymuje deputat węglowy w kwocie 740 zł rocznie. Skarżący zamieszkuje w 2-pokojowym mieszkaniu typu własnościowego z założoną księgę wieczystą nr 114577/4. Mieszkanie od dawna nie było remontowane, urządzone jest skromnie. Wyposażenie stanowią podstawowe, naturalnie zużyte meble oraz sprzęty AGD. Stałe miesięczne opłaty związane z utrzymaniem mieszkania oraz mediami wynoszą: czynsz - około 300 zł miesięcznie, energia elektryczna 200-250 zł co dwa miesiące, gaz 100-150 zł co dwa miesiące, telefon - ok. 130 zł miesięcznie. Z uwagi na problemy zdrowotne R. D. podlega stałej opiece lekarskiej, stale musi przyjmować środki farmakologiczne oraz poddawać się stosownym zabiegom. Na potwierdzenie powyższego skarżący przedstawił kartę leczenia szpitalnego z 2008r. z powodu udaru mózgu oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 3 grudnia 2009 r. Nadto orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 19 listopada 2008 r. R. D. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy do 30 listopada 2009 r. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności na okres do 30 czerwca 2010 r. Z przedłożonych kopii faktur wynika, iż miesięczny koszt leczenia wynosi ok. 260 zł. Według oświadczenia, oprócz zaległości składkowych strona nie posiada innych zobowiązań. Nie posiada wartościowych ruchomości. Poza ww. lokalem mieszkalnym nie posiada innych nieruchomości. Skarżący oświadczył też, że nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej z uwagi na pobierane świadczenie rentowe. W utrzymaniu pomagają mu synowie - opłacając rachunki, dając żywność, robiąc zakupy - głównie kupują lekarstwa. Sytuacja życiowa i materialna R. D., nie spełnia żadnego z kryteriów prawnych przemawiających za umorzeniem zaległości ani kryterium ważnego interesu strony określonych art.17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r., ani warunków określonych przepisami Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. Organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniosły, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stosowaną w szczególnych okolicznościach i zgodnie z linią orzecznictwa sądowego zastrzeżoną dla sytuacji wyjątkowo trudnych, a takich odnośnie do R. D. nie stwierdzono. Nie dotknęły go straty materialne spowodowane klęską żywiołową lub innym nadzwyczajnym zdarzeniem. Posiada stały dochód w postaci pobieranego świadczenia rentowego, jest właścicielem lokalu mieszkalnego. Zatem sytuacja majątkowo-bytowa strony nie może być rozpatrywana w kategoriach ubóstwa czy też zagrożenia egzystencji. Niewątpliwie problemy zdrowotne stanowią obciążenie, jednak strona nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Problemy natury materialnej, które zdaniem strony uniemożliwiają opłacenie zaległości wobec Zakładu, są argumentami powszechnie występującymi i nie mogą automatycznie stanowić podstawy do umorzenia. Nie można oczekiwać od ZUS, aby wniosek o umorzenie rozpatrywany był pod kątem wsparcia socjalnego. Organ podkreślił również, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, które zawsze ponosi osoba ją prowadząca, i na której spoczywają obowiązki względem różnych instytucji i urzędów związane z opłacaniem należności publicznoprawnych. Ustawowym zaś obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady, zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie zaległych składek byłoby wyrazem definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich egzekwowania. Publicznoprawny charakter należności składkowych oraz cele, na które są one przeznaczone obligują ZUS do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi oraz podejmowania rozstrzygnięcia po konfrontacji interesu zobowiązanego z interesem ogólnospołecznym. Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący, który złożył osobiście skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję organu o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W treści decyzji R. D. nie kwestionuje ustaleń faktycznych odnośnie ustalonej sytuacji życiowo materialnej. Podnosząc jedynie że Zakład Ubezpieczeń Społecznych postępował bezprawnie ubezpieczając go w okresie zawieszenia działalności gospodarczej oraz wysokość naliczonych odsetek. Skarżący nie sformułował wniosku skargi ale z jej treści wynika, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Podkreślił, że w niniejszej sprawie nie występuje ani całkowita nieściągalność należności, ani nadmierna dolegliwość zagrażająca egzystencji skarżącego. Stwierdził, iż nawet, gdyby skarżący udowodnił istnienie przesłanek umorzenia należności, organ może w ramach swobodnego uznania wydać decyzję odmowną biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania które mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji, na wynik sprawy. Na wstępie rozważań należy wskazać, że sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) należą do sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - dalej u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r., Dz.U. z 07. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przejmuje sprawy administracyjnej, jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę, należało przeanalizować przepisy umożliwiające umorzenie należności składkowych na moment wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art.28 ust.3 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zgodnie z tym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Treść tego artykułu została uszczegółowiona w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter uznaniowy (na co wskazuje zwrot "należności mogą być umarzane"), a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 3 art. 28 u.s.u.s. nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy zostały spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności należności, gdyż skarżący nie spełnił żadnej z przesłanek wskazywanych we wniosku i w toku dalszego postępowania, czyli określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednocześnie zasadnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznano, że nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społecznej, tj., że opłacenie należności z tytułu składek nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny i nie pozbawi zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Czyniąc te ustalenia organ przeprowadził kontrolę co do stanu majątkowego strony. W tym zakresie dokonano oględzin miejsca zamieszkania R. D., w trakcie których uwzględniono stan i wielkość mieszkania oraz jego wyposażenie. Organ wystąpił także do Starostwa Powiatowego oraz Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Informacje uzyskane od organów dały pełen obraz stanu majątku skarżącego. Następnie organ przeanalizował dochody strony, z których wynika, że uzyskuje ona rentę w wysokości 1 232,70 zł. Analiza sytuacji materialnej wykazała również, że R. D. na ma nikogo na utrzymaniu, zaś w jego utrzymaniu pomagają mu synowie. Dokonując dalszych ustaleń organ wziął pod uwagę stałe wydatki związane z utrzymaniem skarżącego, opłatami za mieszkanie i media oraz zakupem lekarstw Nie pominął również innych obciążeń majątkowych, w tym okoliczności, że świadczenie rentowe jest obciążone w związku z wdrożoną egzekucją należności składkowych do kwoty 733,59 zł oraz że strona posiada zadłużenie w wysokości 1400 zł. Rozważył również podnoszone przez skarżącego problemy związane ze zdrowiem. Z powyższego wynika, że organ w sposób szczegółowy przeanalizował sytuację majątkową i zdrowotną R. D.. W jego ocenie, sytuacja ta nie ma cech ubóstwa czy też zagrożenia egzystencji. Organ nie stwierdził również strat materialnych spowodowanych klęską żywiołową lub innym nadzwyczajnym zdarzeniem. Z ustaleń tych wyprowadził wniosek, że R. D. nie spełnia żadnego z kryterium o których mowa w powołanych wyżej przepisach. Na marginesie sprawy, ze względu na zawarte w skardze argumenty dotyczące przyczyn powstania zaległości, należy wyjaśnić, że ocenie organów w aspekcie umorzenia należności składkowych podlega aktualna sytuacja majątkowa i życiowa strony. Z tego też powodu nie mają znaczenia okoliczności, w jakich zadłużenie powstało. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem prawidłowość decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. W postępowaniu tym Sąd ani nie jest uprawniony ani obowiązany rozstrzygać kwestie dotyczące okresu podlegania ubezpieczeniu. Reasumując należy zatem uznać, że sytuacja R. D. została oceniona w sposób prawidłowy a wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy zbadały sprawę wszechstronnie, w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy. Odniosły się przy tym do wszystkich podnoszonych przez zobowiązanego argumentów, szczegółowo uzasadniając rozstrzygnięcie. Tym samym, w ocenie Sądu, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając stronie umorzenia przedmiotowych należności. Z tych wszystkich względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy p.p.s.a. podlegała oddaleniu.